来源：地方政府投融资研究中心 公众号
前言
2月13日，《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布，这是21世纪以来第20个指导“三农”工作的中央一号文件。文件提出，“将符合条件的乡村振兴项目纳入地方政府债券支持范围”。要抢抓政策机遇，以政府专项债券强大支撑力、拉动力，助力农业农村经济高质量发展。
Part.1
政府专项债券项目申报发行双线管理
2022年之前，财政部发文，要求各地方及时做好年度专项债项目准备工作。期间国家发改委与财政部联合发文。2022年10月份以来，国家发展改革委发文，要求各地方及时做好年度专项债项目准备工作。由此，政府专项债券项目申报发行的审核逻辑发生转变，发改、财政各司其责，两条线并行，发改部门审项目定投向，财政部门分额度防风险，且发改部门在政府专项债券项目申报发行过程中职能被压实并放大。根据实际调研及业务推进中的沟通交流，我们发现，针对申报政府专项债券项目，发改委的审核重点为：项目是否符合投向领域，是否符合国家规划、行业政策、区域规划，项目建设内容与规模是否与区域发展需求相适配等。财政部的审核重点为：项目是否可实现项目收益与融资自平衡，项目收支来源的设定是否科学有理有据，项目的投资建设是否与地方偿债能力适配，是否会产生隐性债务风险等。
Part.2
农业农村领域政府专项债券项目卡阻点
根据2023年第一批政府专项债券项目申报反馈结果，农业农村领域政府专项债券项目通过率较低。究其原因，农业农村领域谋划政府专项债券存在以下几个卡阻点。
一是项目涉及部门较多，审核周期相对较长。随着全国行政机构职能从上而下调整到位，农业农村领域申报政府专项债券的项目，由农业农村部门审批，发改部门对项目纳入重点项目库管理。此外，项目建设内容多而杂，建设规模小而散，涉及到较多的政府职能部门。例如，土地整理涉及到自然资源和规划局，乡村旅游涉及到旅游局，农田水利建设涉及到水利局，环境治理、污水处理涉及环保局等。这就加大了项目立项的复杂程度，需要沟通协调各部门意见，办理周期相对较长。
二是项目收费标准相对偏低，收益能力较差。项目自身收益能力是谋划政府专项债券项目的核心要义。农业农村领域项目普遍存在公益性较强、收益性较弱的特点。农业农村领域项目中许多收益来源相较于城镇来说收费标准偏低，比如农村污水处理、垃圾处理、供水、仓储冷链等收入，收费标准相对来说比较低，甚至可能出现成本高于收入的情况，项目投入产出比不匹配、经济效益比较低。因此，需要在项目谋划阶段重点研究和论证项目收益性问题。
三是产业振兴类项目领域界限模糊，申报发行阻力较大。产业振兴是乡村振兴的重中之重。农业农村领域类下农产联动项目，大多涉及到大棚、种植、养殖等内容，相对来说农业生产色彩比较浓，种植或养殖类收入作为偿债资金来源，收益占比相对较高，容易引起产业化嫌疑，致使项目审核通过概率较低。
此外，土地，作为限制项目落地的重要问题，值得高度重视。一方面，土地组卷报批的周期一般都很长；另一方面，非农建设涉及农用地的是红线，涉及基本农田的更是国策问题。这都使得农业农村领域项目准备工作复杂化。
Part.3
农业农村领域政府专项债券项目相关政策
2019年6月17日，《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》提出，“鼓励地方政府发行项目融资和收益自平衡的专项债券，支持符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设。”
2020年7月3月，《关于扩大农业农村有效投资加快补上“三农”领域突出短板的意见》提出，“要就扩大地方政府专项债券用于农业农村规模。”“要通过地方政府专项债券增加用于农业农村的投入，加大对农业农村基础设施等重大项目的支持力度，重点支持符合专项债券发行使用条件的高标准农田、农产品仓储保鲜冷链物流等现代农业设施、农村人居环境整治、乡镇污水治理等领域政府投资项目建设。”
2020年7月9日，《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》提出，“鼓励地方发行专项债券用于乡村产业。”
2021年2月2日，《关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知》提出，“将党中央、国务院高度重视的高标准农田、现代种业提升、农产品仓储保鲜冷链物流、现代农业园区、农村人居环境整治、乡镇污水处理、智慧农业和数字乡村等重大项目纳入债券发行重点支持范围。”
2021年2月21日，《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，“支持地方政府发行一般债券和专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动，制定出台操作指引，做好高质量项目储备工作。”
2021年8月27日，《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》提出，“鼓励地方政府在债务限额内发行债券支持符合条件的高标准农田建设。各地地方政府专项债券用于农业农村的投入,要重点支持符合专项债券发行使用条件的高标准农田建设。”
2022年2月22日，《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，“支持地方政府发行政府债券用于符合条件的乡村振兴公益性项目。”“提高乡村振兴领域项目储备质量。”
2022年3月1日，《农业农村部关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》提出“推动出台农业农村领域专项债操作指引，发挥专项债券资金对促进乡村振兴作用。”
2023年2月13日，《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，“将符合条件的乡村振兴项目纳入地方政府债券支持范围”。
通过对涉农政府专项债券项目相关文件的梳理，农业农村领域政府专项债券支持支撑政策已基本成型。要积极推进农业农村领域政府专项债券项目的申报发行，建设长期稳定、持续多元的资金保障体系。以资金要素保障为支撑，加快推进农业农村现代化，夯实脱贫攻坚成果基础，促进农业农村的可持续发展，最终实现让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园的目标，助力实现共同富裕。
Part.4
农业农村领域政府专项债券项目谋划思路和方向
善弈者谋势，善谋者致远。谋划是项目工作最基础、最根本的一项工作，是促投资、稳经济发展的重要基础条件。谋划好项目，项目建设才能有针对性，才能避免盲目实施或实施走样，提升服务实体经济的精确度和质效，为农业农村高质量发展提供坚实的项目支撑。
1、基本原则：结合地方政府专项债的支持重点领域，聚焦“三农”领域基础设施建设切实需要，针对区域补短板、强弱项、惠民生的方向谋划项目。
2、重点关注：要统筹国家规划和区域规划的纵向衔接。在国家顶层设计下，立足本地实际，因势而谋，在国家坐标体系中推动项目落地生根。 要统筹项目和项目间的关系。在谋划项目盘子的基础上，统筹考虑每个项目情况，从宏观到微观进行项目谋划，避免项目重复审批与建设。 要统筹规划和项目的关系。谋划项目时，要以规划为出发点，遵循政府工作任务主线，统筹规划和项目建设需求的适配性，强化项目争取政策的优势。 要统筹部门和部门之间的关联。在谋划项目时，跳出部门限制，统筹考虑行业间关联和政策，整合项目发展，争取宽松政策空间，确保项目各类要素保障，实现投资效益最大化。 要细化项目落地实施的颗粒度。在谋划项目时，尽量细化项目实施主体、建设运营主体、建设规模和内容、推进的时间节点等要素保障，扎实策划生成，切实增强项目可操作性。
3、项目类型：根据中央一号文件提及支持领域及相关政策文件，围绕乡村振兴、农村基础设施、农村环境治理、“农业农村+”方面谋划储备项目。
乡村振兴方面：围绕产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等“五大振兴”
农村基础设施方面：高标准农田建设；设施农业建设；农村饮水安全保障工程；大中型灌区续建配套和现代化改造提升等。
农村环境治理方面：农村人居环境整治；美丽乡村建设项目；农村污水处理及中水再利用建设项目；农村生活垃圾处理项目；水系连通及农村水系综合治理；畜禽粪污综合治理及资源化再利用建设项目等。
农业农村+旅游方面：休闲农业、乡村旅游、田园综合体等。
农业农村业+产业方面：现代农业产业园；农产品产地初加工和精深加工产业园等。
农业农村+物流方面：粮食仓储物流设施、农产品仓储保鲜冷链物流等。
农业农村+信息技术方面：数字农业、智慧农业等。
4、项目收益：政府专项债券项目收益来源要与项目建设内容相匹配，根据项目类型的不同，农业农村领域项目运营收益来源包括：新增耕地指标交易收入；土地流转收入；垃圾收集收入；污水处理收入；中水收入；有机肥原料收集输入；厕所粪污清掏收入；仓储库房租赁收入；种植及繁育基地产品销售收入；农产品检测收入；农民培训收入；停车场收入；广告收入等。
作者：周宏春 国务院发展研究中心研究院，国务院特殊津贴获得者、地方政府投融资研究中心特聘专家。
韩瑞姣：财达证券债券融资部高级经理、地方政府投融资研究中心研究院
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