引言
自2014年《中华人民共和国预算法》修订案及《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布以来，我国对地方政府债务管理工作的制度设计日趋完善，开启了“开前门、堵后门”的地方政府投资融管理新思路。一方面“开前门”，赋予地方政府举债权，并纳入全口径预算管理实行规模控制，同时对于企事业单位举借的政府负有偿还责任债务，通过发行地方政府债券进行置换；另一方面“堵后门”，明确政府与企业的责任边界，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。尤其自2017年起，中央层面不断加强对地方政府债务尤其是隐性债务的管控，陆续出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等文件。随着地方政府债务管理改革不断推进，我国地方政府债务风险总体可控。但2020年伊始，我国遭遇新冠肺炎疫情冲击，一系列抗疫情、稳增长的措施下，地方政府显性债务快速增长，隐性债务增速止降回升，与此同时，区域债务风险分化加剧，部分地区风险进一步凸显，地方政府债务的结构性及区域性问题持续暴露。
2021年以来，我国迈入新的经济社会发展阶段，“十四五”时期作为我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，保持期间经济社会持续健康发展至关重要。“十四五”规划提出“防范经济和金融风险”目标，要求注重防范化解重大风险挑战，守住不发生系统性风险的底线，而防范地方政府债务风险依然是新形势下牢牢守住不发生系统性风险底线的必然要求与重中之重。伴随疫后经济逐步企稳，政策对政府债务的管控力度重回常态，3月份国务院常务会议提出“政府部门杠杆率要有所降低”，4月份《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号）重申“坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”，地方政府债务尤其是隐性债务扩张态势或重新得到有效遏制，需持续关注新形势下我国地方政府债务的演变趋势。本文基于我国地方政府债务的演化历程及发展现状，详细阐述了当前地方政府面临的债务问题，同时从“红橙黄绿”视角对区域性债务现状及趋势进行了深入剖析，最终提出新时期我国防范化解地方政府债务的路径建议。
一、 当前我国地方政府债务发展现状
我国地方政府债务发端于20世纪70年代末,此后各地各级政府陆续开始举债。1994年分税制改革后,地方财权进一步被削弱,由于央地财权与事权的不对等,地方政府依托融资平台逐渐积累了规模较大的债务；2014年以来，伴随《中华人民共和国预算法》修订案及43号文[1]的正式施行，以地方政府为主体的举债融资机制被明确，在“开前门、堵后门”的债务管理思路下，以地方政府债券为主要形式的显性债务有序增长，但隐性债务问题仍然突出。2020年，为应对疫情冲击，地方政府显性债务及隐性债务均快速增长；伴随疫后经济逐步企稳，政策持续强调防风险，地方政府债务尤其是隐性债务扩张态势或重新得到有效遏制。
（一） 稳增长压力加大，显性债务持续快速增长
地方政府显性债务是建立在某一法律或者合同基础之上的政府负债，以政府直接债务为主，包括各级地方政府债务（一般债务和专项债务）、外债等，具体包括财政部代发债券、地方财政部门发行的债券、政府统借统还资金以及预算法规定的支出（如签发行政事业单位人员工资及养老金形成的债务）[1]。本文将地方政府直接债务作为显性债务，并以财政部的政府性债务数据为准。从数据看，随着多方面规范地方政府发债行为、防范风险的举措落地，地方政府发债方式和管理逐步规范和市场化；在近年来经济下行压力下，以政府直接债务为主的显性债务余额总体平稳增长，但2020年疫情冲击下稳增长需求持续增加，显性债务规模大幅攀升。为应对疫情对经济的严重冲击，2020年除增发万亿抗疫特别国债、新增万亿财政赤字外，地方政府债务新增限额大幅增加至4.73万亿元，较2019年大幅增加1.65万亿元，其中专项债务3.75万亿元、一般债务0.98万亿元，截至2020年底我国地方政府债务余额为25.66万亿元，较2019年增长20.4%，显性债务快速增长。2021年以来，经济逐步企稳但结构性问题仍存，稳增长需求不减，根据《2021年政府工作报告》，积极财政政策基调仍然延续，叠加存量项目资金接续需求，全年地方债务新增额度仍维持4.47万亿元的高位，其中专项债务新增额度仅小幅下降0.1万亿元至3.65万亿元，显性债务规模进一步快速攀升，截至2021年末存量规模已超30万亿元（见图1）。
图1 地方政府债务余额及增速走势
资料来源:根据财政部统计数据，由中诚信国际整理计算
债券形式债务占比持续增加，其中专项债占比持续攀升。伴随地方融资行为进一步规范，增加法定债务规模是有效防化隐性债务的必要手段，2014年修订后的《中华人民共和国预算法》明确各地可在规定限额内发行地方政府债券举借债务，以地方政府为主体的举债融资机制正式被明确下来，地方政府只能通过发行地方债的方式举借债务。在此背景下，地方政府举债行为愈加规范，2015年起地方债市场进入快速规范发展期，叠加2015-2018年三年地方债务置换的开展以及稳增长需求下加快新增债发行的要求，债券形式的地方债务逐年增加。根据财政部数据显示，截至2021年底，地方债存量规模超过30万亿元，占GDP比重超过25%，在地方政府债务余额中的比重也持续上升至99%，已成为我国债券市场第一大债券品种，是当前我国宏观调控、政府债务管理的重要工具。从地方债细分品种看，近年来稳增长背景下专项债增长较快，2020年新增额度大幅增长74%至3.75万亿元，截至2020年末余额达12.8万亿元，占地方债比重达50.3%，2021年新增额度仍维持3.65万亿元的较高水平，截止到12月底发行接近3.6万亿元，发行持续发挥着疫后稳投资的重要作用，同时也逐渐替代融资平台在基建和公共服务等领域的政府融资功能，引导债务显性化，缓释隐性债务风险。
（二） 疫情冲击下隐性债务增速止降回升，伴随疫后信用收紧或再次回落
自1994年《预算法》颁布及分税制改革后，地方融资平台成为地方政府财政收支矛盾下的融资代理人，此后融资平台经历多轮债务扩张，逐步成为我国地方政府隐性债务的最主要载体。基于此，本文将融资平台作为地方政府隐性债务的主要测算内容之一，并根据数据可得性分三个口径估算隐性债务规模[1]。根据中诚信国际估算，2020年我国地方政府隐性债务规模在45.4-51.6万亿元（见图2），是显性债务的1.8-2.0倍，融资平台相关债务超过隐性债务的八成（见表1）。自2017年7月，高层在中央金融工作会议上提出“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”；2018年8月，中央发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发[2018]27号）、《关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发[2018]46号）后，地方政府在化解隐性债务上的责任与安排逐步明确，隐性债务增速获得了良好控制，2017年至2019年增速逐年下降，前几年快速扩张态势得到一定遏制。但2020年受疫情影响，一系列宽信用政策出台，融资平台债券发行创历史新高，以融资平台为主要载体的隐性债务增速止降回升。
图2 近年来地方政府隐性债务规模及增速
资料来源：根据财政部、Choice数据库，由中诚信国际整理计算
表1 2020年三口径估算下的我国地方政府隐性债务规模及构成[2]
资料来源：根据财政部、Choice数据库，由中诚信国际整理计算
2021年以来，经济修复背景下，信用环境逐步收紧，政策对隐性债务管控力度重回此前常态，隐性债务增速或重新回落。在“十四五”规划要求注重防范化解重大风险挑战、守住不发生系统性风险的底线的要求下，3月份国务院常务会议提出“政府部门杠杆率要有所降低”，在政府直接债务压降空间不足的情况下，降杠杆以压降隐性债务增速为主[2]；与此同时，中央高层会议多次强调抓好地方债务尤其是隐性债务风险化解工作，4月国发5号文提出“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”[3]，对隐性债务的监管政策延续疫情前思路。对于作为隐性债务主要载体的融资平台，政策加大“控增化存”力度，一方面从区域和主体双维度加强对其融资的限制和管控，交易所根据地方政府债务率和地方政府收入进行融资平台发债红黄绿分档管理，上交所要求从严把握对弱资质发行人的审核标准，国资委同样发文限制高负债、弱资质融资平台融资[4]；另一方面，国发5号文重申“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”，或有利于实质性地减少隐性债务存量。整体看，信用收紧、风险防控加强、融资平台融资受限背景下，后续隐性债务增速大概率面临显著回落。
二、 我国地方政府债务风险整体分析
自2014年新《预算法》颁布以来，我国地方债务管理机制逐步成熟，在“开前门、堵后门”的举措下，我国地方政府债务风险总体可控，隐性债务风险亦有缓释。但在2020年疫情冲击下，一系列抗疫情、稳增长的逆周期调节政策推升地方债务风险；自2021年以来，伴随经济逐步企稳，政策对地方债务管控力度回归常态，但地方债务的结构性及区域性问题仍然突出，尤其需关注专项债潜在风险、隐性债务风险以及疫后各地经济财力恢复不一、债务滚动压力分化背景下的区域性债务风险演化。
（一）显性债务风险上升但整体可控，隐性债务风险仍需关注
在2020年地方政府“大开前门”、专项债大幅扩容的带动下[3]，我国地方政府债务风险出现较快攀升；2021年，地方政府仍维持较大的“开前门”力度，显性债务口径下的地方政府负债率或继续上升，但上升速度或较2020年显著放缓，风险总体可控。隐性债务方面，近年来防风险背景下隐性债务风险有所缓释，但疫情冲击下风险再度攀升，疫后防风险、政府降杠杆背景下风险或现缓释，但仍需重点关注。在近几年国家对隐性债务风险的严格防控下，含隐性债务的地方政府负债率和债务率未出现明显上升，风险或得到一定控制。截至2020年末，我国地方政府债务余额25.66万亿元，控制在全国人大批准的限额28.81万亿元之内，地方政府负债率（政府债务余额/GDP）为25.3%，较2019年攀升3.8个百分点，若加上纳入预算管理的中央政府债务余额20.89万亿元，全国政府债务余额46.55万亿元，政府负债率为45.8%，较2019年上升7.3个百分点，但均低于国际通行的60%警戒线（见图3）。但在2020年疫情冲击下，隐性债务风险再度抬升，根据中诚信国际对隐性债务的估算，2020年考虑隐性债务后的地方政府负债率上升至70%-76%，较2019年大幅攀升（见图4）。但考虑到2020年的风险上升仅是一系列应对疫情黑天鹅的宽信用政策所致的超常规情况，在疫后政策重申加大隐性债务风险防控、推进“控增化存”的背景下，其风险或较2020年出现一定缓释，但由于存量规模较大仍需重点关注，且在地方财力尚未完全恢复背景下，仍需警惕并规范地方政府违规融资行为，防范风险再度积聚。
图3：近年来地方政府负债率走势
来源：财政部，中诚信国际整理计算
图4：考虑隐性债务的地方政府负债率走势
资料来源：根据财政部、Choice数据库，由中诚信国际整理计算
（二）专项债持续快速扩容，关注发力背后的潜在风险
在当前专项债偿债来源单一且地方政府性基金收入增长乏力的背景下，专项债发力稳增长的同时仍存在一些问题，需重点关注因专项债快速扩容积聚的地方政府债务风险[4]。第一，关注专项债资金未按用途使用、闲置或挪用风险。根据2021年审计署审计报告显示，重点调查的55个地区（17省本级、17市本级和21县）专项债余额1.27万亿元中有413.21亿元未严格按用途使用，其主要原因或在于地方政府重发行轻管理[5]，例如项目储备不足、项目前期规划不合理、准备不到位、区域规划调整、配套建设能力不足等或导致专项债资金闲置，在部分财政压力大、资金需求高的地方还面临挪用风险，或被挪用于日常工作经费等非公益性资本支出。第二，关注专项债项目收益不及预期风险。目前专项债项目收益能力整体偏低，审计署审计发现2020年底55个地区中有5个地区将204.67亿元专项债投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧；据中诚信国际统计，在收益测算方式较为宽松的情况下2021年有超过七成专项债项目本息覆盖倍数不足2倍，少数项目不足1倍，项目收益能力整体偏低；且部分专项债的偿债来源依赖土地出让收入，在当前地产严监管、土地财政弱化的趋势下，未来依赖土地财政的专项债项目和模式将受到更多挑战，亟需着力提高专项债的资金使用效率，增强专项债项目质量和收益能力。第三，关注专项债集中到期及收益承压带来的地方财政压力。伴随专项债快速扩容，债务增速持续高于政府性基金收入增速，叠加到期高峰来临，专项债快速扩容累积的还本付息压力以及项目收益因环境变化产生的不确定性，或将加剧地方财政压力。此外，“新基建”的加快推进同样需要防止专项债用于市场化的项目，增加地方财政还本付息压力。
（三）疫情冲击各地债务风险均现攀升，关注区域风险加速分化态势
疫情冲击各地显性债务风险均上升，但整体仍可控。从2020年情况看，根据各省财政决算报告显示，江苏、山东、广东、浙江等9省规模超万亿元、较2019年超万亿元省份数量增加了3个，其中江苏、山东、广东显性债务均突破1.5万亿元，海南、青海、宁夏、西藏显性债务不足3000亿元。从同比增速看，各省显性债务规模均明显增加，全国有17个省份显性债务增速超过20%，西藏由于基数较低2020年增速最高，达49.2%，江西、山西紧随其后，同期增速均超过30%，辽宁预算内举债相对控制、同期增速仅为4.2%。仅从负债率看，2020年青海、贵州负债率均超过60%，北京、江苏、广东由于当地经济发展水平相对较高，负债率相对较低，分别为16.8%、16.8%、13.8%；从负债率变动看，各省负债率均较2019年增加，青海、天津上升较快，同比增加均超过10个百分点，债务风险有所攀升，江苏、辽宁等8个省份负债率增加不到2个百分点。
多地隐性债务增速超过10%，分化加剧且风险整体抬升。从2020年情况看，根据中诚信国际估算，江苏、浙江、四川等6省规模超2万亿元，超2万亿元省份较2019年增加4个，内蒙古、黑龙江等6省在3000亿元以下；从同比增速看，全国有23个省份增速在10%以上，其中辽宁、山东增速超30%，天津、贵州、宁夏增速小于5%，黑龙江及海南隐性债务规模有所下降，降幅分别为4.1%、13.4%。当考虑隐性债务时，负债率超过警戒线的省份共18个，天津、贵州居前列，上海、广东负债率均未突破35%，隐性债务风险相对较低；与2019年相比，所有省份负债率均上升，且负债率超过警戒线的省份数量增加了2个，总体上风险有所抬升，天津、江西、湖北等10省负债率上升超10个百分点，贵州、宁夏等5省负债率上升低于5个百分点，其中贵州仅上升2.93个百分点，为各省中最低涨幅。
2021年以来，伴随经济逐步修复，政策对地方债务风险尤其是隐性债务风险的管控力度逐步回到疫情前常态，各地债务风险或出现缓释；但由于疫后各地经济财政实力恢复进度不一，部分地区依然承压，一定程度上制约各地偿债能力的修复，持续影响着区域债务风险演化；与此同时，受到政府降杠杆背景下隐性债务持续推进“控增化存”，以及地方债到期高峰来临等因素影响，部分地区债务滚动压力或上升，区域分化程度或将进一步加剧，需持续关注疫后区域性债务风险演化。
三、 从“红橙黄绿”视角细看区域性债务风险演化
自2019年开始，财政部推行地方政府债务风险等级评定制度，重点是以债务率为考核标准，将不同区域划分为“红橙黄绿”四档[5]，并在随后的债务风险管控工作中加以区别对待。按照中诚信国际估算，在2020年26个数据可得的省份中，共5省分为黄色、21省分为绿色，地方政府债务风险整体可控但分化加剧。疫后各地经济财政实力恢复进度不一，同时不同区域化债资源的差异也导致了各地隐性债务化解进度及难度不同，不同地区间债务风险或进一步分化，在政策持续强调防风险、广义政府部门降杠杆的背景下，需持续关注区域债务风险走势，尤其是弱资质区域风险演化。
（一）疫情冲击地方财政，区域间债务风险分化加剧
受新冠肺炎疫情冲击，2020年地方政府一般公共预算收入整体下降，政府性基金收入大幅增长托底地方财力，区域债务风险分化加剧。回顾2020年，一季度受疫情暴发蔓延影响，经济下行压力较大，且在政府实施更大规模的减税减费等因素影响下，地方政府税收收入明显下滑，拖累一般公共预算收入，根据各省财政决算报告显示，31省中有30省一般公共预算收入呈负增长，二至四季度随着疫情防控工作逐步取得进展，经济形势开始恢复，地方财政收入逐季好转，全年地方一般公共预算收入实现10.01万亿元，同比下降0.9%。从区域看，湖北、天津等地下降幅度较为明显，其中湖北作为疫情最早爆发的地区，经济发展受冲击最为明显，一般公共预算收入下滑幅度达25.9%。为托底地方政府整体财力增长，积极筹措资金做好“六保”“六稳”工作，地方政府重视推进土地出让，以土地出让为主的政府性基金收入成为部分区域地方政府综合财力的重要来源，其中浙江、江苏、湖北、江西四省政府性基金收入/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）比例相对较高，均超过55%（见图6）。结合中诚信国际估算的各省显性债务率分档结果看，除湖北、江西、山西、黑龙江、云南相关数据暂缺外，剩余26省中天津、贵州、内蒙古、辽宁、青海5省纳入黄色档，其他省份为绿色档。其中，天津2020年一般公共预算收入同比降幅仅次于湖北，且财政对土地出让收入的依赖性不高，政府财力大幅缩减的背景下推升债务率至171.9%，进入黄色档。值得注意的是，债务率最高与最低省份差距较2019年走阔超20个百分点，区域间债务风险分化加剧。
2021年以来，各地经济财力修复进度不一，同时考虑到房地产行业风险持续出清下，土地财政收到一定影响，土地出让收入面临的不确定性较大，债务风险仍待缓释，区域间风险分化或进一步加剧。受低基数影响，2021年前三季度除了西藏，各省一般公共预算收入同比均实现5%以上的正增长，但与疫情前的2019年同期相比，浙江、福建、江西、青海等地两年复合增速均超过7.5%，而西藏两年复合增速依然处于下滑，湖北、天津等地两年复合增速只保持微弱增长，部分弱资质地区一般公共预算收入仍未恢复至疫前水平。而这些地区由于当前经济发展水平相对落后，产业基础相对薄弱，因此对人口的吸引力不及东部沿海等发达地区，从第七次人口普查数据上看人口净流入趋势相对更不明显，因此长期来看当地土地出让收入不稳定性较高，地方财政依赖政府性基金收入的风险较高，财政实力承压致使当地债务风险仍有待缓释。
图5 2021年各地土地出让收入情况
资料来源：根据全国各省（直辖市、自治区）财政厅（局）官网数据，由中诚信国际整理计算
图6 2020年浙江、湖北等地财政收入对土地出让依赖性较高[6]
资料来源：根据全国各省（直辖市、自治区）财政厅（局）官网数据，由中诚信国际整理计算
（二）部分地区稳基建、稳增长需求较高，显性债务口径下风险攀升
疫情冲击下各地“稳增长”压力较大，地方债大幅扩容推升地方政府债务风险。根据中诚信国际统计，2020年新增地方债共发行4.57万亿元，其中广东、山东、江苏发行规模均突破2500亿元，青海、宁夏、西藏等地发行规模较低，尚不足400亿元；各省地方政府债务限额使用比例也出现一定攀升，根据各省份财政决算报告，2020年各省平均值为89.28%，较2019年上升0.64个百分点，湖南、黑龙江、湖北、广西、山西、浙江六省使用比例超过95%，其中一半为中部省份，或表明疫情冲击下中部地区稳增长压力相对更大。结合中诚信国际债务率分档结果看，在数据可得的26省中共21省债务率上升，其中17省实现综合财力正增长，一定程度上表明疫情冲击下受益于多项政策支持，政府整体财力逐步修复，多数省份债务率上升或主要由债务规模的大幅增加所致。以湖南为例，2020年一般公共预算收入实现小幅正增长，同时受益于政府性基金预算收入表现良好、上级政府补助提高，全年综合财力增速超过10%，但同期显性债务较2019年增加16.1%至1.18亿元，新增地方债务限额使用比例也达到了97.2%的较高水平，稳增长压力下募集资金多投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施、民生服务等领域，新增地方债的大幅扩容在一定程度上推升了当地债务率。
2021年地方政府新增债务额度仍维持高位，考虑到部分区域稳增长及存量项目资金接续需求仍较高，区域间债务风险或面临持续分化。对于受疫情冲击经济下滑较为明显，地方经济财力仍有待恢复的地区，如湖北等省份，政府投资依然是当地拉动经济增长的重要手段，考虑到区域“稳增长”诉求相对较高，新增债务限额或适度倾斜，在经济财力尚未完全修复的情况下或继续推升地方政府债务风险。对于紧密贴合国家“十四五”规划等重大战略的区域，根据《政府工作报告》提及的“继续支持促进区域协调发展的重大工程”要求，亦将获得更多的专项债资金支持，例如京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等规划以及西部大开发、东北振兴等战略，相关区域举债需求较高，其中财力较弱区域或面临债务风险攀升可能。此外，对于此前新增专项债发行规模较大、限额利用较为充分的地区而言，当地存量在建项目较多可能会导致后续资金需求较大，新增债务限额削减概率亦不大，而以往限额使用比例较低的区域，额度或面临削减，显性债务风险大幅攀升现象或相对不明显。
（三）各地持续推进隐性债务化解，化债资源差异、进度不一等加剧区域风险分化
自2018年8月中央政府下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发[2018]27号）、《关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发[2018]46号文）等文件以来，地方政府结合自身实际，参照《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》提出的六大化解隐性债务举措[7]，纷纷组织实施隐性债务认定、风险管理、化解安排等工作。整体看，近年来各地大多采用安排财政资金偿还以及通过借新还旧、展期等方式偿还债务，尤其在地方财政持续承压背景下积极探索多元化展期偿债方式，包括地方债置换、金融机构贷款置换、城投债置换等。其中，自2019年起，多省建制县纳入地方债化解隐性债务试点且范围持续扩大，根据政府财政文件披露，目前有超过14个试点省份，持续推进隐性债务化解。
除财政资金偿还、借新还旧外，地方政府还可通过处置地方上市国企股权、协调当地银行授信、加快土地出让等多渠道筹措资金，用于临时加快对融资平台的回款、帮助化债，但在实际运作过程中，由于各地财政实力、金融资源、国企禀赋等化债资源差异较大，因此隐性债务化解进度及成效也出现了明显分化。地方上市国企方面，地方政府可以通过质押相关股份获取应急资金，也可以通过股权划转的方式提升部分下属国企的综合实力。例如2020年贵州省通过无偿划转茅台集团股权至省国资公司、协调茅台集团发行债券收购省高速集团等方式，一定程度上稳定了债券市场投资人信心，推动了地方政府化债进程。地方信贷资源方面，银行信贷是当前国内大部分企业最重要的融资来源，尤其对于融资平台而言，由于信用债融资受市场波动的影响较大，因此保障信贷融资的稳定性对于企业现金流安全至关重要。此外地方银行也是参与融资平台债务置换的重要参与方，在信贷资源较为丰富的地区，当地银行对融资平台的债务置换支持能力通常也更强。从各省金融机构分布看，网点数量整体呈现“东多西少”的特点，与各地经济实力分化特点相匹配；从各省贷款余额看，广东、江苏、浙江三省均突破14万亿元，宁夏、青海、西藏均不及8千亿元，与经济水平相对靠后有关。此外，土地资源也是地方政府获取收入的重要来源，由于各地政府性基金收入主要来自土地出让形成的国有土地使用权出让收入，因此可供出让土地规模较大、区域经济发展水平较高、人口吸引力较强的地区政府性基金收入基础相对扎实，对于支持化债亦有一定保障。
2021年以来，经济虽逐步企稳但各地修复进度不一，部分财政收支矛盾仍较大的区域化债能力和意愿依然较弱，虽然目前多地通过发行再融资债偿还存量政府债务，建制县试点化债范围或将继续扩大，但不同地区再融资债额度差异或仍将导致化债进度和实际化债规模有所分化，同时各地化债资源差异较大也将进一步加剧区域债务风险的分化。
（四）广义政府部门降杠杆背景下，关注红橙区域债务滚动压力及风险演化
2021年3月，国务院常务会议提出“要保持宏观杠杆率基本稳定，政府部门杠杆率要有所降低”。按照2021年预算安排，央地赤字规模为3.57万亿元、新增专项债券安排3.65万亿元，如果全部落地的话，预计政府部门杠杆率将由2020年末的45.8%提升2.5个百分点至48.3%。考虑到今年国内名义GDP规模大幅增加或是国债、新增地方债实际使用额度不足的可能性均不大，降低政府杠杆率或以压降地方隐性债务增速为主，部分区域尤其是考虑隐性债务后债务率纳入“红橙”档的区域或面临较大的债务滚动压力。结合中诚信国际估算的“红橙黄绿”分档结果，考虑隐性债务后，2020年26个数据可得的省份中，仅3省为绿色，分档为红色、橙色的省份分别有4个、11个，需持续关注相关区域风险演化。
一方面，地方债到期高峰已经来临，叠加政府降杠杆压降隐性债务增速，部分区域债务滚动压力或加剧。根据中诚信国际统计，地方债2022年至2026年每年到期规模均不低于2.5万亿元，其中2023年到期规模高达3.6万亿元，部分到期规模大、但财政收支矛盾仍在加剧的地方政府，或需要更大程度地依赖再融资债进行到期债券本金的偿还；但同时由于政府降杠杆需压降隐性债务增速，部分隐性债务突出、财政实力较弱的区域同样需要借助再融资债进行存量债务的滚动偿还，后续再融资债的大幅发行或带来更大的付息压力，部分财政承压区域面临的债务压力或更趋明显。另一方面，由于融资平台是隐性债务主要载体，隐性债务增速压降或加剧部分弱资质平台流动性压力，但整体看或有助于降低区域债务风险。结合前文所述，自2021年初以来，债券监管部门收紧了对弱实力地区、弱资质融资平台的发债审核，如银行间市场交易商协会参照财政部对地方政府债务风险的“红橙黄绿”等级划分，对债务风险大的地方融资平台发债加以约束；上海证券交易所发布《公司债券发行上市审核规则适用指引第3号》，要求对总资产规模小于100亿元或主体信用评级低于AA（含）的城市建设企业加强审核力度等。短期看，由于债券融资的可得性边际下降，同时融资平台又面临一定规模的债务到期及新建项目融资压力，流动性风险或有所上升。但整体来看，压降隐性债务增速的政策导向有助于遏制融资平台尤其是弱区域、弱资质主体激进举债进而推高当地隐性债务规模的趋势，帮助降低区域债务风险，但对于隐性债务压力相对较大的红橙区域，需持续关注化债过程中的风险演化，避免处置风险的风险。
四、 新时期地方政府债务风险化解之道
在疫情冲击下，一系列稳增长措施推升我国地方政府债务风险，但总体仍然可控，需重点关注结构性及区域性风险。伴随目前经济企稳修复，债务压力依然突出，叠加集中到付风险积聚，政策对于地方债务尤其是隐性债务风险的管控重回既定轨道。整体看，地方债务化解需把控好短期风险控制与中长期体制改革的关系，中长期看，仍需从根本上推进财税体制改革，并通过深层次机制改革强化地方政府治理能力建设；短期看，地方政府“开前门、堵后门”的管理仍需坚定不移地推进，地方债需进一步提高使用效率、优化结构，并持续推进隐性债务“控增化存”，逐步有效化解债务缓释风险。
（一） 从根本上推进财税体制改革，完善债务管理长效机制
1. 持续推进财税制度改革，加快建立现代财税体制
当前我国的财政体制基本由1994年分税制改革确立，由于分税制仅在中央与省级政府的财权划分上做出较明确的安排，并未推进地方税收体系、省以下政府财事权划分和支出责任匹配等改革，使得地方政府的财力与支出责任不相匹配，目前地方政府财政收入占全国财政收入的比重约为56%，但地方财政支出占比却接近90%。因此，为真正解决地方政府债务风险，需从根本上建立权责清晰的财政体系，分配合理的央地财政关系。财政事权和支出责任方面，自2016年国务院出台49号文[8]]以来，已有14个主要领域的划分改革取得进展；2021年3月国发6号文[9]提出需持续落实央地财政事权和支出责任划分改革方案；同月，人大财经委在关于2021年央地预算草案的审查报告中强调“加强已出台重点领域事权和支出责任划分改革方案的实施，推动省以下政府财政事权和支出责任划分改革”。财力构建方面，目前我国财税体制还面临地方税种收入规模偏小、税制设计不合理等问题，在央地财权事权仍不匹配及土地出让存在不确定性的背景下，需持续推进地方税体系建设，提升地方政府财税实力。2019年10月国发21号文[10]出台，通过调整完善增值税留抵退税分担机制以及消费税征收模式，拓展地方收入来源；“十四五”规划强调完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构。通过构建权责明确的央地财政事权和责任划分体系以及现代财税制度，才能真正缓解地方财政压力，根本上化解债务风险。
2. 强化地方政府治理能力建设，构建并完善债务管理长效机制
第一，加强地方政府信息公开透明，提高债务管理透明度。自2017年末开始，财政部逐月公布地方政府债券发行和债务余额情况；2019年财政部对政府财务报告编制方法进行修订[11]，2021年财预5号文[12]要求各级财务部门按要求公布政府债务信息；伴随一系列政策出台，我国政府债务信息透明度逐渐改善，但由于地方债务结构复杂，大量隐性债务仍不透明，是我国地方政府面临的中长期风险，因此，应设立完整的债务信息披露制度，将隐性债务与政府显性债务“合并监管”，同样纳入地方政府性债务统计，并按一定的时间频次、可比的统计口径持续进行信息公开，合理引导和稳定各方预期。第二，规范新增债务管理，健全考核问责机制。一方面，“防风险”背景下切实控制新增债务，加强项目审批和投资计划审核，重点审核资金来源以及是否符合财政承受能力；同时，坚决遏制隐性债务增量，严禁地方政府违法违规担保和变相举债。另一方面，健全考核问责机制，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，进一步加强对违法违规举债以及不作为官员的追责。第三，完善债务风险预警机制，加大对高风险地区的约束和惩罚力度。自2014年43号文出台以来，中央对地方债务风险预警的重视程度不断提高，并针对性地出台多项措施，如加强对高风险地区风险预警、必要时采取财政重整、约束投融资行为等；2020年财政部开始推行以债务率为标准的“红橙黄绿”风险等级评定制度，分类管控各地债务风险。后续可结合具体指标系统性地构建完善的债务风险预警机制及量化模型，对于高风险地区可进一步细化应急处置及惩罚措施，在其有效控制债务规模前完善举债约束机制，同时还应加强相关人员的考核问责。
（二）有效举借显性债务，优化发行结构防范风险
1. 完善地方债务限额确定机制，合理分配区域债务新增限额
疫后各地稳增长压力依然较高，地方政府仍需保持一定的“开前门”力度，但相较于前几年注重总量扩容，在当前地方债务增速显著高于财力增长速度的背景下，后续应更加关注政府有限财力下限额的合理分配及使用效率。2021年4月，国发5号文强调健全地方政府债务限额确定机制，并提出“一般债务限额与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配”。但值得关注的是，近年来地方政府专项债务限额增速持续显著高于政府性基金预算收入增速，结合国发5号文要求，后续专项债务限额的确定或需更加谨慎，但由于经济仍未完全修复、稳增长需求依然存在，未来几年内专项债务限额大规模压降的可能性或不大，在提升政府性基金收入能力的同时或需更加重视专项债募投项目收益质量的提升。从区域债务限额分配看，需综合考量各地额度使用情况、债务水平等因素，避免额度未按需分配或闲置。一方面，对于往年地方债务限额使用比例不高或产生效益不足的省份，或可适当减少下一年度新增限额的分配，2021年财预61号文[13]提出“财政部在分配新增地方政府专项债务限额时，将财政部绩效评价结果及各地监管局抽查结果等作为分配调整因素”，后续专项债资金用好用足、产生效益的地区或能争取更多额度倾斜；另一方面，对于确有举债建设需求但债务水平不低的省份，或可在加强对该区域募投项目的筛选及审核的基础上，适当弱化当地债务水平在限额分配中的考量，但仍需确保当年与债务风险化解进度相匹配。
2. 合理优化地方债发行结构，妥善化解集中到期压力
在疫后稳增长压力仍存、各地债务偿付压力同样加剧的背景下，需合理优化地方债发行结构，提供稳增长支持的同时缓释债务滚动风险。一方面，优化地方债品种结构。疫后地方经济财政仍未完全修复，稳增长压力依然不减；与此同时，地方债到期高峰已经来临，2022年至2026年年均面临不低于2.5万亿元的到期压力，其中2023年高达3.6万亿元，叠加政府降杠杆、压降隐性债务增速的要求，各地偿债压力较为突出，对再融资地方债的发行需求也较高，因此，后续地方债发行需平衡好新增类与借新还旧类地方债的关系，妥善应对地方稳增长压力及债务滚动需求。另一方面，优化地方债期限结构。近年来地方债发行持续趋长期化，新增债与项目期限更为匹配，地方债到期偿还对借新还旧的依赖程度也持续上升，且再融资周期长，一定程度上或导致债券付息成本增加，且未来面临利率风险，或引发偿债不确定性及风险。因此，需根据项目期限与化债压力合理优化期限结构，新增债在保证与项目期限匹配的基础上，期限设计上可尽量与地方债集中到期高峰错开；再融资债在充分考虑各地可偿债财力及融资成本后，需谨慎设计发行期限，在避免集中到期偿付压力、控制付息成本的前提下缓释地方政府短期偿债压力。
3. 提升专项债资金使用效率，助力稳增长及地方债务风险化解
近年来，地方债尤其是专项债持续快速扩容，投向领域也日益多元，是稳增长的重要抓手，同时作为地方融资“正门”，也是规范引导债务显性化的必要工具。但在大幅扩容的同时，仍存在债券资金未按用途使用、项目资金闲置或挪用等问题。为更好发挥专项债作用，需进一步提高债券资金使用效率，做好项目全生命周期管理[6]。发行前，做好事前绩效评估工作，财预61号文要求申请专项债券资金前开展事前绩效评估，包括项目属性、资金来源、收益预测、偿债计划等内容，并作为进入专项债项目库的必备条件，因此需加强项目筛选，加大信息披露材料的审核力度，严选优选现金流明确且有保障的项目，严格落实2021年国发5号文强调的“建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制”要求；同时，确保前期工作准备充分，避免资金闲置、投向不合理等问题，2021年以来，北京、广东等地陆续探索建立地方债分批分期发行机制，将债券发行时间、发行规模精准匹配项目建设进度和分阶段资金需求，减少资金闲置浪费，后续其他地区或可结合自身情况参考借鉴。发行后，保障资金及时到位与项目按时开工，及时形成实物工作量，部分财政承压区域也可合理争取金融机构的市场化融资支持，减轻财政压力；同时，还需加强项目穿透式监测频率及力度，确保政府投资与工作进度的匹配，实现对项目全周期、常态化风险监控，对于确实存在偿还风险的项目，进一步完善专项债用途调整机制，细化调整程序、范围及时限。此外，还需构建全生命周期跟踪问效机制，结合财预61号文要求，对违反绩效管理规定以及有其他违法违规行为的人员加大问责力度。
（三）隐性债务控增化存，平滑期限缓释滚动压力
1.控制隐性债务增量，从区域、主体双维度限制高风险平台举债融资
当前我国地方隐性债务规模较大且付息成本高，在政府降杠杆、政策不断强调化解隐性债务风险的背景下，需严格控制隐性债务增量，压降隐性债务增速。结合隐性债务构成，融资平台是控制隐性债务增量的主要着力点。伴随疫后经济逐步修复，政策对隐性债务的管控趋于常态化，自2021年初起，多部门先后发文从区域及主体双维度限制融资平台发债融资。交易所根据地方政府债务率和地方政府收入进行融资平台发债红黄绿分档管理；此后，上交所要求从严把握对弱资质发行人的审核标准，国资委同样出台政策限制高负债、弱资质融资平台融资。后续防风险背景下，需继续遵循隐性债务“控增化存”的管控思路，在保障融资平台借新还旧、不增加*** 风险的前提下，结构性限制融资平台融资，尤其是弱区域、高风险平台，包括但不限于债券、非标等途径的限制，在压降隐性债务整体增速及融资成本的同时，有效避免弱资质平台信用风险加剧，减少隐性债务风险堆积与蔓延。
2.平滑债务期限结构，通过建制县试点化债等途径缓释债务滚动风险
在隐性债务本息规模均较高、但地方财政仍然承压的当下，各地可继续通过债务置换、“以时间换空间”的方式实现短期债务风险的平滑与控制。2018年底财政部提出六项隐性债务化解举措，其中各地操作中使用较多的是安排财政资金偿还、盘活存量优质国资以及借新还旧。但2020年疫情冲击下，地方财政收支矛盾凸显，部分区域目前仍然面临较大的财政压力，腾挪用来化债的空间有限，“以时间换空间”的债务置换方式可继续推进，例如金融机构贷款置换、城投债置换、地方债置换等，其中建制县试点地方债化债方式持续开展，目前已有14省纳入化债试点省份，纳入试点的建制县普遍债务负担较重，这些区域优先利用债务置换将区县问题省市化、隐性问题显性化，隐性债务显性化，在不新增债务的硬约束下平滑债务期限结构，有效防范并化解尾部风险，后续或可结合各地隐性债务风险及化债压力进一步拓宽试点范围。此外，由于目前开展的地方债务置换力度仍较小且范围局限，而央地财政支出占比相差较大、中央政府存在较大加杠杆空间，或可探索新一轮更大规模、更加有序、以中央政府为偿还主体的债务置换，参考国债转贷模式，根据各地债务压力等情况分区域、有重点的进行。
3.推进存量债务化解，加大融资平台重组整合持续推进市场化转型
面对存量规模庞大、且存在一定偿还风险的隐性债务，需在坚决遏制增量的同时，妥善做好存量的处置与化解。而作为隐性债务主要载体，融资平台存量债务化解与其市场化转型是有效防范隐性债务风险的关键，需统筹协调循序渐进。第一，结合平台属性，加大重组整合力度。一方面，基于行政层级控制平台数量，省属平台可根据行业属性重组整合，市县平台可按照区域重要性清理合并部分地位较低、实力较弱的平台；另一方面，从资产及负债两端加大资产重组整合，整合市场化水平较高、流动性较好的国资注入弱资质平台，或鼓励优质国企直接参与平台债务处置，以债转股等形式承接平台高息债务。第二，完善公司治理，提升市场化竞争能力。优化企业资本结构降低融资成本，加大融资平台公司制改革力度，推动平台企业由行政管理向企业管理转变，持续完善决策机制、用人机制、监督机制，健全公司法人治理结构，完善现代化企业制度。第三，提升平台融资资质，探索多元化投融资模式。目前我国仍有一半以上平台暂未发债，且发债平台中上市企业仅1%，直接融资空间较大。未来需因地制宜加快拓宽直接融资渠道，鼓励满足条件的区域开展债权、股权等融资方式；自然资源丰富地区可积极探索资产融资渠道；民间资本活跃地区还可规范开展PPP，鼓励平台作为社会资本方或与其他社会资本方合作。第四，根据平台业务性质及职能，结合国企改革方向推动基于市场化的职能调整及业务转型。以“商业一类、商业二类、公益类”功能分类为参考，推动融资平台向城市综合运营服务商、国有资本运营商和产业引导企业三个方向转型，资源多、且具备资本投资运营经验的平台可积极探索国有资本运营平台转型方向；业务较单一的平台可重组整合为涵盖基础设施与公共服务建设、区域综合开发、资产管理与运营等多元化业务的城市综合运营服务商；此外，还可结合当地政策环境及资源，探索培育产业引导类平台方向。但在转型过程中，融资平台需避免盲目涉足跨度过大、经营难度高的业务领域，以免造成新业务尚未贡献有力的现金流入，外部融资又因企业融资平台属性的弱化而面临收紧的不利状况。
[1] 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），2014年10月2日。
[2] 毛振华等著.中国地方政府与融资平台债务分析报告2021[M].社科文献出版社，北京，2021.
[3] 《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号），2021年4月13日。
[4] 《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（国资发财评规〔2021〕18号），2021年3月26日。
[5] 按照“债务率=地方政府债务/地方政府综合财力”的公式，将债务率≥300%的区域分档为红色、将债务率介于[200%，300%]的区域分档为橙色、将债务率介于[120%，200%]的区域分档为黄色、将债务率＜120%的区域分档为绿色。
[6] 由于部分省份数据可得性，暂以“政府性基金预算收入/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）”比值粗略分析地方财政对土地出让的依赖。
[7] 六大化债举措分别为安排财政资金偿还、出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还、利用项目结转资金及经营收入偿还、合规转化为企业经营性债务、借新还旧及展期、破产重整或清算。
[8] 《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），2016年8月24日。
[9]《国务院关于落实重点工作分工的意见》（国发〔2021〕6号），2021年3月25日。
[10]《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（国发〔2019〕21号），2019年10月9日。
[11]《关于印发
[12]《关于印发的通知》（财预[2021]5号），2021年1月14日。
[13]《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号），2021年6月28日。
参考文献：
[1]毛振华,闫衍等.中国地方政府与融资平台债务分析报告[M].社会科学文献出版社，北京，2018。
[2]毛振华,袁海霞,王秋凤,等.我国近年两轮结构性去杠杆比较与思考[J].财政科学，2021(5):21-30.
[3]袁海霞,汪苑晖,卞欢.专项债扩容助力稳增长[J].中国金融,2020(2):39-41.
[4]毛振华,孙晓霞,闫衍.中国地方政府与融资平台债务分析报告2021[M].社科文献出版社，北京，2021.
[5]袁海霞,刘心荷,赵京洁.我国地方政府专项债券募投项目探析[J].债券，2019(11):63-67.
[6]毛振华,孙晓霞,闫衍.中国地方政府债券发展报告2021[M].社科文献出版社，北京，2021.
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