近年来，政府产业母基金，也称政府引导基金，已成为吸引社会资本进入政府拟扶持领域和行业的重要渠道，上海、江苏、浙江等辖区通过政府产业母基金进行招商引资，成效显著。截至2021年6月30日，中国母基金数量共320只，总管理规模达32,015亿元。其中，政府引导基金236只，总管理规模达25,232亿元人民币，市场化母基金84只，总管理规模达6,783亿元人民币。
据统计，与2020年相比，2021年上半年在全国范围内新发起设立的政府引导基金在数量上以及规模上都大幅增长。同时，政府引导基金的数量也开始远超市场化母基金的数量。从全国各地设立母基金的情况来看，2021年上半年新设立的母基金数量中，江苏设立的母基金数量遥遥领先于全国其他各省市，在全国设立母基金数量中占比达20%。
我国私募股权基金行业长期面临的难题之一是募资难，政府产业母基金设立的最大目的就是利用财政资金撬动更大规模的社会资本进入政府拟扶持的领域和行业，带动当地经济的发展，因此政府产业母基金会要求设置一些特殊条款。律所对子基金管理人及拟设立子基金开展法律尽职调查时所关注的点与一般的尽调也有所不同。
本文基于团队近期代表政府母基金尽调子基金以及后续基金合同审阅的实操经验，将介绍政府产业母基金设立子基金时会要求设立的特殊条款，及律所开展尽调时的关注要点，以供各位参考。
一、尽调要点
与其他主体设立子基金相比，政府产业母基金设立子基金有其特殊性，故律所在对子基金管理机构和子基金进行法律尽职调查时，也有一些需要特别关注的点，具体如下：
1.子基金管理机构的实缴资本
基金业协会仅要求私募基金管理人的实缴资本不低于200万元、实缴比例不低于注册资本的25%，否则将在私募基金管理人公示信息中予以特别提示。然后，一些政府产业母基金在遴选子基金管理机构时，会对子基金管理机构的实缴资本作出特殊要求，通常会比基金业协会的要求更为严格，如温州市科创基金要求子基金管理机构的实缴资本不低于1,000万元人民币。
尽调时应通过第三方中介机构出具的验资报告、审计报告以及银行回单等来核实管理机构实缴资本的真实性。
2.子基金管理机构的管理团队
政府产业母基金通常会关注子基金管理机构管理团队的背景、工作履历以及资信情况，以判断管理机构是否配备稳定的管理团队，如温州市科创基金要求管理机构至少有3名具备3年以上投资经验或相关行业经验的高级管理人员，且管理团队主要成员无受过行政主管机关或司法机关处罚的不良记录。一支具备丰富从业经验的管理团队对管理机构自身、子基金的运行及投资项目的筛选、管理具有关键性作用。
尽调时要注意核查管理团队成员的劳动合同、社保缴纳记录、高管人员签署的《高管职业道德承诺书》以及管理机构开具的在职证明等，以判断管理团队的劳动关系真实性、稳定性和资信情况和工作经历匹配程度。
部分政府产业母基金为更好地把控投资风险，会要求锁定子基金的关键人士，即子基金管理机构负责子基金管理事务的管理团队的核心成员。如基金合同内约定关键人士不得在子基金投资期内退出，或者关键人士在子基金处于一定投资进度前不得作为其他基金的关键人士参与相同领域基金的投资。
部分政府产业母基金考虑到拓展项目以及与各方沟通的效率和便捷度，会要求子基金管理机构拥有本地团队或者派驻专人在当地驻点。实践中，与子基金管理机构相关负责人访谈时，针对政府产业母基金的前述要求，大部分负责人表示会在当地派驻有相关经验的人员负责子基金的投资、运营。我们也建议政府产业母基金在管理办法或申报指南中对子基金管理机构拥有本地团队或者派驻专人在当地驻点提出要求，以提高子基金的运营质量。
3.子基金管理机构的投资能力
政府产业母基金的主要作用之一是引导，子基金的运行管理、项目的储备筛选均需具备相关投资能力的管理机构来把控，因此，政府产业母基金通常会通过管理机构已有的数个成功投资案例来判断其投资能力。
尽调时可要求管理机构提供相应的整套投资文件、入资凭证、退出安排相关书面文件、第三方机构出具的资产评估报告等材料，以核查投资时间、投资金额、退出情况、估值情况等，并审核收益率是否符合政府产业母基金关于成功案例的认定标准、是否具备政府产业母基金所要求的投资能力。另外也可以通过盲抽的方式，通过审阅几个项目的整套交易文件和书面文件存档，来判定一些具体项目的整个投资决策流程是否真正落实践行该管理机构的内部政策和流程规定。一些政府产业母基金同时会要求子基金管理机构或其主要股东（公司制）、普通合伙人（合伙制）或3名以上管理团队主要成员以骨干身份共同累计管理的在中国证券投资基金业协会备案的创业投资基金规模不低于一定的金额，以增强管理机构在自身投资能力方面的说明力。
4.子基金管理机构的已备案基金
尽调时需要核查子基金管理机构已备案的基金，从备案基金的数量、基金类型、基金规模、实际募集情况、投资领域、退出情况以及是否因投资项目引发任何诉讼等来判断管理机构的募资能力、项目筛选能力、基金运作及管理能力以及业绩情况，同时可以判断该管理机构是否在子基金拟投资领域具有相关的投资经验，是否具备相关行业背景的团队人员。通常可以要求管理机构提供基金产品募集整套资料，包括不限于基金合同、入资凭证，基金产品底层项目交易文件等材料来佐证该部分内容。
5.子基金管理机构的内部制度
子基金管理机构应具备完善的内部制度，包括但不限于内控制度、投资决策制度、财务管理制度等。其中，管理机构的内控制度贯穿基金的募集、投资、运作、投后管理、信息披露等全过程，是否配备完善的内控制度并有效执行严重影响了管理机构防范、评估、识别和化解风险，规范关联交易及防止利益冲突，保证各项业务合法合规运作，实施内部监督，进行自律管理等能力。管理机构投资业务的规范化管理、投资决策程序的规范、投资风险的控制、机构自有资产及管理资产的安全与增值，都依赖于管理机构制定一套完善的投资决策和投资管理制度，以保障投资的顺利进行。
尽调时应核查子基金管理机构已建立的制度，是否已配备基金业协会要求的制度、根据自身经营的情况应制定的制度以及政府产业母基金较为关注的制度，如财务管理制度、风险控制机制、投资决策制度等，并通过核查其流程性文件、信息披露情况、关联交易情况等来判断制度是否得以有效执行。同时，应关注其投资决策委员会的组成情况，核查风控负责人是否间接从事投资业务。
6.子基金管理机构的关联方
关联交易与投资者权益息息相关，故关联交易一直是基金业协会监管的重点内容之一，如何有效控制关联交易也是政府产业母基金较为关注的内容。
尽调时应全面核查子基金管理机构的关联方，审查管理机构是否已制定关联交易风险控制制度，是否对关联交易进行披露并对关联交易制定特殊决策机制和回避安排，是否履行特殊风险揭示并要求投资者签署《风险揭示书》，并根据交易内容判断交易类型、价格公允性等。
7.子基金管理机构在当地的储备项目情况
子基金管理机构在当地是否有多个与子基金投资领域相匹配的储备项目，在一定程度上影响着子基金日后的运行情况和投资业绩。政府产业母基金通常都会要求管理机构提供储备项目的情况，内容包括但不限于项目领域、企业人数、企业总资产和年销售收入、项目亮点、项目创始团队情况等，以判断管理机构在当地的资源状况、储备项目的质量。
尽调时可要求子基金管理机构详细介绍储备项目情况，是否已落地以及落地后的后续计划安排等。若子基金管理机构在当地已有投资项目，可要求管理机构提供提已投资项目的尽调报告、投资协议等文件，以更好地佐证其在当地的资源以及基金投资管理能力。
综上，在开展法律尽职调查时，对以上几个关注点的核查，除了现场访谈，也需要根据子基金管理机构提供的相应证明材料方可作出较为客观的判断。在实操中，除了本文提及的上述内容，还应根据各地政府产业母基金的具体要求、子基金的设立计划、子基金管理机构的实际情况，从多方面对子基金管理机构和子基金进行综合考察。
二、基金合同特殊条款
鉴于政府产业母基金设立的特定监管要求，为保证子基金投资领域、投资方向、投资策略等符合当地政策、策略的要求，各地政府管理办法及子基金基金合同的条款通常会约定一些特殊条款，以调动子基金管理机构的积极性，规范子基金日后的投资运作。
1.投资方向
政府投资基金通常会对子基金的资金投向进行约束，设置特定投资领域投资与投资比例，以与地方战略相匹配。各地政府对投资领域的规定虽不尽相同，但主要投向战略新兴产业和地方特色产业，均属于《政府投资基金暂行管理办法》（以下简称“210号文”）第七条、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（以下简称“2800号文”）第二十四条规定的投资领域范围。投资比例、投资阶段均会根据当地的政策、区域规划和需求来确定，以充分发挥政府资金在特定领域的引导作用。
以《广东省战略性新兴产业创业投资引导基金管理暂行办法》为例，对子基金投资领域、投资阶段、投资比例的要求如下：
1.投资领域：重点投资于广东省政府确定的高端新型电子信息、新能源汽车、半导体照明、生物、高端装备制造、节能环保、新能源、新材料等八类战略性新兴产业领域；
2. 投资阶段：初创期和早中期创新型企业；
投资比例：投资于初创期和早中期创新型企业的比例不低于基金注册资本或承诺出资额的60%。
3.投资比例：投资于初创期和早中期创新型企业的比例不低于基金注册资本或承诺出资额的60%。
2.投资比例与出资顺序
1. 设置出资比例的上限
《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）以及《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）未明确政府引导基金在子基金中的出资比例上限。但在实践中，政府引导基金通常会对拟投资的基金设置认缴出资比例上限，该比例通常在10%-30%之间，以避免政府引导基金作为第一大出资人。
2.设置出资顺序的要求
政府引导基金受“提高财政出资效益、减少资金闲置”的整体要求的影响，同时控制出资比例，通常会要求晚于其他社会投资人出资，并要求子基金管理人提供其他投资人实缴出资凭证后方才出资。同时，若子基金募集的对象有不同层级的政府引导基金时，则通常级别高的政府引导基金会要求其出资时间晚于级别低的政府引导基金。因此，若子基金的其他社会投资人逾期出资，很可能导致政府引导基金暂缓出资，从而影响该子基金的募集进度。此外，政府引导基金除要求晚于其他投资人实缴出资外，通常因资金的审批流程存在不确定性，可能存在延迟出资的情形。因此，政府引导基金通常要求子基金管理人豁免其出资*** 的责任或给予一定的出资宽限期，并不计收因延迟出资所产生的利息或*** 金。另外，部分政府产业母基金会在申报阶段便要求持有子基金一定比例份额以上的LP出具相应的出资承诺函/认缴意向书。
3.投资限制与投资禁止
出于保障资金安全的考量，政府产业母基金往往对子基金的投资业务范围进行较为严格的限定。
1.投资限制方面
多数政府产业母基金会限定子基金对单一项目/单个企业/基金的累计投资比例。如广州市创业投资引导基金要求子基金对单个创业企业的累计投资不得超过创业投资企业自身注册资金或承诺资金总规模的20%；江苏省政府投资基金要求基金对单一项目或基金的累计投资金额不得高于子基金认缴出资总额的30%；北京市东城区政府投资引导基金要求子基金对单个项目或企业的投资原则上不超过被投资项目或企业总股本的30%，且不超过子基金认缴出资总额的20%。
2.禁止投资业务方面
各地政府产业母基金通常会以2800号文第二十六条和210号文第十二条的规定为基础来规定子基金不得从事的业务，包括但不限于房地产、期货、证券投资基金、信托、承担无限责任的投资、明股实债等变相增加政府债务或与私募股权基金业务相冲突的业务等。有些政府产业母基金也会在前述基础上进行细化，如温州市科创基金会要求子基金不得投向保理资产、融资租赁资产、典当资产等类信贷资产、股权或其收（受）益权。
4.返投要求
政府产业母基金一般会要求子基金按一定的比例或者金额投资当地的企业，以引入社会资本，促进当地产业转型升级，刺激当地经济发展。
1.返投倍数
各地政府对子基金返投倍数的设定范围通常在1到3倍之间，计算基础一般为政府投资基金的出资额或者实缴出资额。如坪山区政府引导基金要求子基金投资于在坪山注册登记的企业的资金规模原则上不低于引导基金对子基金出资额的2倍；江苏省政府投资基金要求子基金投资江苏省内企业的资金原则上专项子基金不低于省政府投资基金实缴出资的2倍。但为更好地引入社会资本，很多政府产业母基金均考虑降低返投倍数，一些地方政府已将返投倍数降低为2倍以下，如温州市科创基金设定的返投倍数为科技创投基金出资额的1.5倍。另外，有少数政府产业母基金对返投比例或金额不作任何要求，如上海市创业投资引导基金。
2. 返投认定范围
政府产业母基金通常会结合投资金额、就业、产业情况、税收等因素综合考量认定范围，并有扩大返投认定范围的趋势，外地的被投企业将其注册地、主要产品研发地、重要生产经营地等迁入本地，或者在当地设立子公司或分公司（但会要求在固定年限内或者子基金存续期内不得迁出）等情形均被视同投资当地企业或者相应金额将计算为子基金投资于当地企业的资金金额。
3.返投相关激励和约束机制
为鼓励子基金管理机构积极、合规运营子基金并有一定业绩，实现母基金的引导作用，政府产业母基金往往会设定一些机制，如将返投与出资条件挂钩（会影响子基金的后续出资）、返投与强制退出挂钩（可能影响子基金的后续运营、投资）、返投与管理费挂钩（影响子基金管理机构的收入）、返投与让利挂钩（此为激励性质条款）。
5.让利机制
为更好地发挥政府出资的引导作用，政府产业母基金会安排在不同阶段对符合特定要求的子基金管理机构和其他出资人进行不同程度的让利，具体的让利阶段和让利比例会在合伙协议中约定。
以《苏州市天使投资引导基金管理办法》为例，该管理办法将让利与返投相挂钩，即根据返投的金额、占比确定让利比例，且让利比例较高；让利对象包括子基金管理机构和其他出资人，让利条件具体如下：
1.若子基金返投金额达到天使基金实缴出资金额的 120%至150%（包含 150%），天使基金将投资所得超额收益的 50%进行让利；
2. 若子基金返投金额达到天使基金实缴出资金额的 150%至200%（包含 200%），天使基金将投资所得超额收益的 80%进行让利；
3. 若子基金返投金额达到天使基金实缴出资金额的 200%以上，天使基金将投资所得超额收益全部让利。子基金存续期届满仍未能完成清算，或者返投要求未达到的，天使基金有权处置其持有的基金份额且不予让利。
可以看出，政府产业母基金为调动投资人的投资积极性，驱动子基金管理机构良好运行子基金、取得良好业绩，以带动当地产业发展，会施行不同程度的让利政策，给予子基金管理机构或其他投资人不同比例的奖励。
6.提前（强制）退出
政府产业母基金一般会根据管理办法的要求以及出于保障政府资金安全的考量，在特定情况下提前退出，如子基金未按约定开展投资业务、未按约定程序和时间要求办理基金备案手续、投资项目不符合办法规定及合伙协议约定、运营有违法违规行为并被依法查处、其他合伙人未按本协议约定缴付出资等导致基金突破协议约定的最低出资规模或导致政府产业母基金出资突破最高比例限制等。同时，也会要求子基金其他出资人签署一切必要的文件或履行所有必要的程序以确保政府产业母基金的退出，因政府产业母基金的退出所产生的损失通常由子基金管理机构承担。
通常基金合同中会约定政府产业母基金提前退出的特定情形，但不一定会约定具体的退出路径，这在一定程度上会使得政府产业母基金在无具体约定又无法和其他合伙人达成一致意见情况下的退出存在困难。我们建议：（1）在基金合同中明确政府产业母基金的退出方式，如特定情况下的份额回购、份额转让、减资、强制清算等，以提高政府产业母基金的成功退出几率；（2）在强制退出情形出现时，各方应尽量通过协商一致的方式，确定引导基金强制退出的具体路径；（3）细化合伙协议等交易文件，明确引导基金在强制退出条件满足且僵局形成时具有切实可行的退出路径和独立请求权基础等。
7.合规性一票否决权
有部分政府产业母基金会要求并通过向子基金委派观察员的方式，对子基金的一些事项享有一票否决权，以监督子基金的运作与投资，核查子基金的投资领域、投资方向、投资策略等是否符合政府产业母基金的要求。《东城区政府投资引导基金管理办法》第三十四条规定，在子基金及其所投企业或项目违法、违规或偏离政策导向的情况下，政府引导基金可以按照合同约定，行使一票否决权。
8.共同投资或跟投机制
政府引导基金除了投资直投基金之外，通常也可以小比例直接投资于标的项目。通常要求提供拟投资项目或已投资项目同一轮次或后续轮次直接投资的机会，且不低于一定的额度，例如不低于政府引导基金实缴出资金额的某个倍数，并在此过程中提供协助，包括提供项目资料、协助尽职调查等。
综上，上述八大特殊条款有助于充分发挥政府产业母基金的引导作用，为当地产业带来新鲜血液和转型优化的机会，另外，很多个性化的问题也需要根据各地的引导基金管理办法进行个性化的条款安排和协商。
政府产业母基金在参股设立子基金时，通常会对子基金管理机构和子基金开展法律尽职调查，定制基金合同，但因尽调项目、尽调需求和实际情况有所不同，还需要联系有相关经验的法律服务团队开展法律尽职调查、协助参与基金合同的谈判等，以遴选出优质的子基金管理机构，保障政府产业母基金的资金安全。如有任何进一步需求，欢迎联系本团队进一步探讨制定服务方案。
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