徐文静 南京农业大学土地资源管理专业研究生
陈会广 南京农业大学中国资源环境与发展研究院教授，博士生导师
内容摘要：探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，是中央实施乡村振兴战略、推进体制机制创新的重要内容。中央提出宅基地“三权分置”以来，各地在宅基地使用权的盘活方面展开了多种形式的探索。本文基于武进区的宅基地“三权分置”调研，对该区宅基地盘活利用的实践情况进行了实地考察，着重了解宅基地“三权分置”改革现有做法、存在的困境。通过对农户自主出租、乡村旅游、租赁备案、公共租赁住房、以房养老等盘活宅基地多元模式进行分析，发现资格认定管理需要规范，建立动态调整机制；虽有多种盘活方式，但农民资产显化仍存在困难，影响了农村产业融合多业态的发展。
关键词：宅基地 三权分置 实现路径
一、引言
探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，是中央实施乡村振兴战略、推进体制机制创新的重要内容。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，我国宅基地制度改革进入试点阶段，改革完善农村宅基地制度的序幕由此拉开。在总结农村宅基地制度改革试点经验的基础上，一些改革试点地区（本文又称改革试验区）如浙江义乌、江苏武进等地开始了宅基地“三权分置”的探索。2017年中央1号文件对此进行了总结和概括，提出了贴近“三权分置”的政策表述，即“在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。”2018年中央1号文件明确提出了宅基地“三权分置”的政策表述，即“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”2020年，中共中央十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，将“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式”作为今后深化农村改革的重要举措。从上述表述看，宅基地“三权分置”是为完善农民闲置宅基地和闲置农房政策而作的探索。农民闲置宅基地和闲置农房，是与中国工业化和城镇化的背景密不可分。工业化城镇化的显著标志就是，农村人口从农业向非农业部门大量转移，从乡村向城镇大规模转移。中国农村人口非农化城镇化规模之巨，令世界瞩目。据《2019 年农民工监测调查报告》显示，2019 年底农民工总量达到 29077 万人。随着工业化和城镇化快速推进，农村人口大量向城镇转移，宅基地闲置荒废等低效利用问题，已经成为农村土地管理的焦点问题与难点问题，并引起了学术界的关注。当前学术界对宅基地“三权分置”的研究主要集中在功能价值意义、法理内涵性质、权能配置实现、市场化法治化等方面，学者们从不同视角对这些问题进行了卓有成效的研究，许多观点具有重要的理论价值与现实指导意义。随着部分地区宅基地“三权分置”改革实践的展开，也为理论体系建构与政策创新研究提供了很好的案例研究样本。来自改革试验区的实践探索，是如何解决闲置宅基地、闲置农房问题，如何助推乡村振兴，一直是社会各界关注的焦点，也需要多些“解剖麻雀”，通过更多的个案研究和典型调查总结地方经验。
二、调查研究设计
2015年，常州市武进区作为全国33个试点地区之一启动农村宅基地制度改革试点。武进在《江苏省常州市武进区宅基地制度改革试点工作实施方案》中明确农村宅基地申请的主体资格：即“结合农村集体经济组织股份合作制改革，全面界定农村集体经济组织成员认定标准。统筹考虑户籍关系、土地承包权、实际居住情况等因素，严格确定分户条件，按照规定程序确认‘户’”。以集体经济组织成员资格规范宅基地保障资格、完善宅基地取得方式，这非常接近后来中央关于宅基地“三权分置”中的资格权提法。2018年中央1号文件提出之后，武进又承担了江苏省闲置宅基地盘活利用的改革试验任务。武进积极探索宅基地“三权分置”改革，科学制定工作实施计划，助力乡村振兴，探索出了一条综合利用农村闲置废弃宅基地的路子。为了了解武进区在宅基地“三权分置”改革方面现有的做法以及改革的困境，学习总结地方宅基地“三权分置”改革经验，制定武进区宅基地“三权分置”改革的最佳路径，2019年12月 4-12日我们调研团队选择了武进区宅基地三权分置改革的典型区域进行了调研访谈，着重了解宅基地“三权分置”改革现有做法、存在的困境，并在调研的基础上，提出针对性的政策建议。
（一）调研目的
本次调研拟通过对武进区宅基地“三权分置”实践探索典型地区的镇、村、农民进行调研访谈，对已有的实践探索进行摸底，了解宅基地的闲置及盘活情况、资格权认定等情况，其次了解区政府、镇政府、村委会在目前现有实践中遇到的困难、权利需求情况及相关建议，总结武进区宅基地“三权分置”探索的典型案例，并通过研究分析，针对改革过程中存在的问题提出解决的对策建议，进一步完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索武进区农村宅基地实施“三权分置”的最佳途径。
（二）调研实施
2019年12月4日，在武进区雪堰镇城西（回民）村，与村组干部座谈，了解宅基地三权分置的具体做法；然后对宅基地三权分置具体时间的经营业主实地访谈，了解利用宅基地发展民宿和农家乐等新业态存在的问题。2019年12月11日，上午在嘉泽镇跃进村与农户代表座谈，然后对租赁备案的农户和租赁人访谈；与村组干部座谈，与自建区建房理事会具体操作人访谈。下午在湟里镇西墅村，与村组干部座谈，对农户代表访谈，了解五保户和超标面积户的诉求。2019年 12月 12日，上午在横林镇双蓉村与村组干部座谈，对农户代表访谈，了解双蓉村自主出租农房的情况；下午在西太湖街道办事处座谈，与安置小区负责人、富民合作社负责人、农户代表座谈，了解利用富民合作社盘活闲置安置房的情况。
通过对调研地区的镇村干部及农户代表进行访谈，摸清各镇村的宅基地闲置及盘活情况、资格权认定情况以及目前现有实践中遇到的困难、权利需求情况及相关的建议。选择宅基地“三权分置”的典型案例地区进行实地考察，具体包括宅基地退出、非集体经济组织成员购买宅基地、农户自主出租、多户联合发展乡村旅游、以房养老等典型案例。
三、宅基地“三权分置”的武进做法
（一）合理界定宅基地资格权
宅基地资格权的界定是开展宅基地“三权分置”改革的基础。常州市武进区运用农村土地承包经营权确权登记和农村集体经济组织股份合作制改革成果，开展宅基地资格权认定工作，制定出台了宅基地保障资格权认定管理办法，该办法对宅基地保障户及户内具有宅基地保障资格的成员进行认定；开发了宅基地农户资格数据管理软件并建立了资格权库，共形成了全区宅基地保障资格成员51.8万人的基础数据。
通过调研发现，我们调研的5个村的集体经济组织成员认定基本上都是以《常州市武进区农村宅基地保障对象认定办法（试行）》为认定标准，可以认定为农村集体经济组织成员的主要有以下6类：（1）户籍在本村组集体经济组织，且长期生产、生活在本村组所在地的农村居民及其所生子女；（2）因婚姻、收养、血缘等关系，经当地村委会、村民小组同意，办理合法手续并入户本村、组的农村居民；（3）本村委会、村民小组输送的现役义务兵、初级士官（服役 8 年以内），在校大中专学生（军校生除外）；（4）户籍在本村组集体经济组织，现服刑的原农村居民；（5）因国家移民政策，依法迁居到当地的农村居民；（6）离异后未再婚，且户口仍保留在本村组的妇女。不能认定为本集体经济组织成员的主要有5类，但各村情况不一样，绝大多数都是按照这个标准来剔除非集体经济组织成员，但湟里镇西墅村对于常年居住在本村并且承担了义务、缴纳了成员应缴纳的相应费用的空挂户是可以通过村民会议表决通过来认可并赋予其农户资格权。
（二）具体做法
1.宅基地有偿使用
通过调研了解到，各地区实施的宅基地有偿使用制度主要是针对超面积宅基地部分、一户多宅的多宅部分，非本集体经济组织成员继承占用的宅基地、非本集体经济组织成员以其他方式占用的宅基地收取有偿使用费。关于有偿使用的标准和缴费办法，各地区以武进区出台的《常州市武进区农村宅基地有偿使用指导意见（试行）》为参考。但也有部分地区在该指导意见基础上出台了关于宅基地有偿使用的地方性的政策文件，例如湟里镇出台了《常州市武进区湟里镇农村宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制实施意见（试行）》，我们调研地之一湟里镇西墅村也出台了关于宅基地有偿使用的政策文件《湟里镇西墅村农村宅基地有偿使用实施方案（试行）》，以分区、分类、分级的方式，确定有偿使用费收费标准，并由村集体经济组织通过村民自治主导有偿使用费。
2.非集体经济组织成员购买农房
在我们认知中宅基地是不能用于买卖的，这也是地方政府一直向农民宣传的，但农房的交易是存在的。在我们调研的5个村中，嘉泽镇跃进村、湟里镇西墅村就有非集体经济组织成员购买农房的情况。嘉泽镇跃进村到目前为止共有15户农房交易。进行农房交易的基本上都是家中不只一处宅基地的，这主要是因为当时分房子的时候并没有很严格，而且分房子在宅改前面，所以就导致这些村民既有一套新房子又有一套老房子，这样老房子就多出来了，然后卖给了一些有需要的非集体经济组织成员。湟里镇西墅村农房买卖的情况过去比较多，现在比较少，买方大多数都是外来空挂户，这些外来空挂户大多都是从苏北地区过来租地种地的，然后将村民闲置的宅基地购买下来用于自己居住。无论是跃进村还是西墅村，非集体经济组织成员在购买农房时，交易价格都是买卖双方自行商量，没有参考的标准。
3.农户自主出租
农户自主出租是武进区盘活闲置宅基地最普遍的方式，因为武进区是“苏南模式”重要发源地之一，乡镇企业众多，是工业基地，因此武进区也有着很多外来务工人员，农民将自家闲置宅基地租给外来务工人员，获取部分租金收入，过上了“房东经济”的生活。我们调研的5个村也都有农户自主将自家宅基地租给外来务工人员的情况，租金高低不等，主要是看离镇区距离的远近，离镇区距离较近的租金较高，相反，距离镇区较远的租金就比较低。
4.乡村旅游
由于武进区乡镇企业发达，自然资源条件有限，发展乡村旅游受限，因此在武进区发展乡村旅游的村庄较少。在我们调研的5个村庄中，大部分都没有条件发展乡村旅游，只有雪堰镇城西回民村发展了乡村旅游。主要是因为城西回民村的发展定位就是特色田园乡村，而且自然资源环境较好，有山有水有文化，而且周边有嬉戏谷资源，发展乡村旅游有条件。通过美丽乡村规划和功能区策划，在保留宅基地性质的基础上，一些农户自发将自家的闲置农房交给集体经济组织，由集体统一租给乡村旅游经营者，而这些乡村旅游经营者通过就地改造民宿，开设农家乐和民宿等，既扩宽了宅基地的用途，也增加了农民的收入。
5.租赁备案
租赁备案主要是对买卖的宅基地通过租赁备案的方式来解决过户的问题。该创新模式在武进区只有一例，在嘉泽镇跃进村。跃进村花都馨苑甲某在搬迁安置中分到2套宅基地安置房，甲某农户自住大户型，将小户型以出租的形式给花农乙某居住，并通过《农房（宅基地）租赁备案通知书》的形式办理了武进区第一宗集体建设用地不动产租赁备案登记，不动产登记证书上明确了宅基地资格权、使用权租赁人、房屋租赁期限和宅基地租赁使用期限。其实该宗宅基地双方已经签订了买卖协议，实际上是已经买卖了，但是由于买房为非集体经济组织成员，不符合相关条件，无法进行过户，最后他们通过租赁备案的方式进行了变通，办理了不动产租赁备案登记。
6.自建区建设
武进区按照村庄规划和村土地利用规划，鼓励引导农民自愿腾退旧房和原宅基地，到规划重点村农民自建区新建住房，加快农村旧房改造和农民集中居住，提升基础设施配套和公共服务标准化水平。在调研的5个村中，横林镇双蓉村、嘉泽镇跃进村都进行了农民自建区建设，其中跃进村自建区建设一期已经全部完成，且涉及农户已经完全入户，而横林镇双蓉村虽然一期西横堍农民自建区已经建设完成，但真正入户的只有几户，主要是因为该自建区基础设施建设还未完全完成，虽然已经通水通电，但是天然气还没有完全通。
7.公共租赁住房
通过调研我们还了解到横林镇双蓉村在推进自建区建设的同时，还积极探索了利用集体建设用地建设公共租赁住房的新模式。横林镇双蓉村利用本村闲置集体建设用地，由村集体投资900万元兴建了60套总面积6000平方米的公共租赁住房，主要是西横堍自建区中的那60套公寓房，主要是租给镇里的规模企业，用于企业中的办公人员或者是工厂负责人居住。剩余部分用于保障对象，折空户和紧空户的居住，保障对象是指《常州市武进区农村宅基地保障对象认定办法（试行）》中规定的6类人群；折空户是指有祖产在这但户口不在其中的人员，价格根据老房子面积进行确定，在老房子面积内的 1500元/平方米，超出老房子面积的部分 3000元/平方米；紧房户是指家里人多需要继续用房的，价格为 3000元/平方米。利用集体土地建设公租房，既保障了村内特殊群体的户有所居，解决了周边部分企业职工的居住难题，缓解了外来务工人员的住房压力，又为村集体经济拓展了增收渠道，为完善集体租赁住房建设和运营机制提供了成功模板。
8.以房养老
通过调研发现西墅村在宅基地三权分置改革中创新了“以房养老”的模式。“以房养老”主要是将村里集中供养的五保户的宅基地使用权进行转让，获取的转让费主要用于五保户人员的赡养、丧葬。湟里镇西墅村将村里集中供养的五保户的宅基地使用权（每人30平米），放在公共资源交易平台进行
交易，价格不低于 800元/平方米，主要是转让给超标面积户，转让费由超面积户交付给村委，用于以上“五保户”人员的赡养、丧葬和村组公共事业建设。另外还要收取超出标准面积每平方米100元的基础设施管理费。“以房养老”既解决了五保户赡养的费用又解决了超面积的问题。
四、宅基地“三权分置”探索中存在的问题
（一）资格认定管理口径不规范，动态调整机制未建立
根据在武进区进行的实地调查发现，武进区各个镇村对特殊人员资格认定口径不一致，不同村对同一类型的特殊成员的认定情况不同，全区未形成规范统一的认定管理口径。如雪堰镇城湾村对于大集体人员（县办企业、集体企业等的公职人员）的宅基地资格认定较为宽松，而嘉泽镇跃进村、湟里镇西墅村、横林镇双蓉村等村则明令规定宅基地资格认定时要排除大集体人员。此外，武进区宅基地资格权人动态调整与保障户使用权相对固化的管理机制没有真正建立。
（二）盘活方式单一，农民资产无法显化
武进区关于闲置宅基地盘活的模式虽然有农户自主出租、发展乡村旅游、以房养老、公共租赁住房等几种模式，但主要还是以农户自主出租模式为主，其余模式并不是很普遍，只是单独的一个点，而不是一个面的工作。而且通过农户自主出租的方式盘活农民闲置宅基地获得的租金收入并不是很多，农民闲置资产并没有完全显化，也不能真正意义上的增加农民的财产性收入，显化农民资产，增强壮大集体经济。
（三）资源条件受限，乡村旅游发展困难
武进区是“苏南模式”发源地之一，乡镇企业发达，缺乏自然资源条件，乡村旅游发展比较困难。在调研的村庄中只有靠近太湖的雪堰镇城西回民村在发展乡村旅游，其余村庄都缺乏发展的条件。虽然村里有发展乡村旅游、民宿、农家乐等商旅结合模式的需求，但由于资源条件限制无法实施。乡村旅游需要有较好的自然资源基础，要有山有水有文化，而不是单独的有商业就可以。
（四）租赁备案有隐患，租赁到期无保证
为保障购买宅基地的非集体经济组织成员的合法权益，常州市武进区通过《农房（宅基地）租赁备案通知书》的形式为非集体经济组织成员办理了集体建设用地不动产租赁备案登记。通过租赁备案方式可以解决非集体经济组织成员购买宅基地过户不符合条件的问题，但是通过租赁备案的方式也有一定的风险和隐患。例如，虽然在不动产登记证书上会确定房屋的租赁期限和宅基地的租赁期限，但是租赁期限到期后该如何处理？是继续按照租赁性质继续续签30年，还是按照购买的性质不再续签，直接承认该房子归购买人所有？这些问题都亟需要解决，否则租赁到期后或者是交易双方死亡，房子的使用权归谁可能会发生争议。
五、总结与政策建议
（一）总结
宅基地“三权分置”政策的核心是适度放活宅基地使用权。为有效盘活宅基地使用权，常州市武进区探索出了多元化的宅基地使用权盘活模式。主要有农户自主出租、乡村旅游、租赁备案、公共租赁住房、以房养老等多种盘活模式。其中，“租赁备案”是指为购买农村宅基地的非集体经济组织成员办理不动产租赁备案登记；“公共租赁住房”是指利用集体建设用地建设公共租赁住房，并用于村镇企业员工居住；“以房养老”是指将村里集中供养的五保户的宅基地使用权进行转让，转让给村集体中超面积户并获取一定的转让费用，该转让费主要用于五保户人员的赡养、丧葬。
（二）建议
1.规范资格认定管理口径，完善动态调整管理制度
根据各村实践情况，在尊重各村村规民约的基础上，将宅基地资格权认定情况进行分类，细化完善宅基地资格权认定管理办法，明确宅基地资格权保障覆盖范围、适用对象、认定标准等内容和要求，规范宅基地资格权认定管理口径，完善宅基地成员资格认定和动态调整管理制度，探索按“户”固化宅基地使用权可行途径。
2.盘活方式因地制宜，显化农民闲置资产
要根据各村的自然资源和产业结构因地制宜地选择适合该村的闲置宅基地盘活模式。如资源环境较好的村庄，农户可以将自家闲置宅基地统一交给集体经济组织，由集体统一租给乡村旅游经营者，再由这些经营者对宅基地进行改造发展民宿，开设农家乐等，以此来增加农民收入。对于那些附近没有很好资源的村庄，如果工业企业较多，则可以通过宅基地出租或者是买卖的方式来盘活闲置的宅基地，显化农民的闲置资产。
3.发展公共租赁住房，增强壮大集体经济
可以在乡镇企业发达且建设农民自建区的村庄，借鉴公共租赁住房的模式，利用本村闲置集体建设用地，建设公共租赁住房，租给附近本村及附近村庄规模企业，用于企业员工居住，剩余部分可以用于村里特殊群体居住，这不仅可以解决周边部分企业职工的居住难题，缓解了外来务工人员的住房压力，保障了村内特殊群体的户有所居，还可以为村集体经济拓展增收渠道，增强壮大集体经济。
4.完善租赁备案模式，解决租赁到期隐患
通过租赁备案的方式不仅可以明确宅基地的所有权、使用权、资格权权属，而且还可以解决非集体经济组织成员购买宅基地无法过户的问题。该方案可在有非集体经济组织成员购买宅基地的村庄推行，但推行前要解决租赁备案到期后存在的隐患问题。这就要求政府部门要对租赁备案出台一些规定，如租赁到期后进行续签或者是规定在租赁到期后宅基地使用权归属于买方所有。对租赁备案模式进行完善，从而保障宅基地使用权人、资格权人的合法权益。
标签： #许昌市东瑞工程资产转让项目
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