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政府债务是指政府作为债务人按照协议、合同的约定或法律的规定向债权人承担的资金偿付义务，并且资金的偿付纳入预算管理。
新的政府会计准则第三十三条指出，负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。
未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债。
由此可见政府债务有三大典型特征：
1）基于法律契约的偿付责任；
2）公开、限额的预算管理；
3）支付明确的现时义务。
政府隐性债务一般是指不负有直接偿付责任、未纳入预算管理的债务，具有隐蔽性。
根据《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号）：
地方政府债务划分为“地方政府债券、银行贷款、BT类债务、信托类债务、个人借款类债务”六大类，不包含PPP支出责任。
从PPP支出责任特征来看，它是基于法律合同的公开透明的支付责任，也纳入预算限额管理（不超过一般公共预算支出的10%）；
但是其未来支付数额与公共服务的产品质量、功效紧密相连，需要在未来公共功能实现后通过绩效考核后进行支付，不是直接的现时支付义务。
因此从目前我国政府债务管理政策来看，PPP支出责任不属于政府隐性债务。
《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）指出：
“坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务”。
还指出“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。
《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）指出：
“政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩……
使用者付费项目，项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果挂钩”。
《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）指出：
“加强绩效评价及其结果应用，将PPP项目绩效评价结果作为按效付费的重要依据，强化对社会资本的激励约束”。
文件同时还提到：
“严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款”。
规范的PPP项目应严格按照财办金〔2017〕92号、财金〔2019〕10号、财金〔2022〕119号等文件的要求实施，特别注意在PPP实施过程中：
不得回购社会资本投资本金或兜底本金损失；
不得承诺固定收益回报；
不得为项目债务提供任何形式担保；
不得存在其他违法违规举债担保行为。
PPP项目实施方案编制以及项目合同签署还应注意以下具体事项：
（1）PPP项目范围应该是政府负有公共责任的，对于不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的（如商业地产开发、招商引资项目）等禁止采用PPP实施。
（2）PPP项目应该能实现物有所值，需要强化物有所值的分析及计算，建立全生命周期的物有所值跟踪分析机制，确保全过程物有所值。
（3）PPP项目一定要通过财政承受能力论证，不能超过一般公共预算支出的10%，这是现阶段限额管理的红线。对于基金预算的使用，要核实具体来源及支付科目，探索建立相应的额度红线管理。
（4）在PPP项目回报上要建立支付控制机制，包括总投资、运维成本等控制机制，通过前期可研、设计管控及明确的计价条款来控制边界范围。倡导以结果单价为主的计量支付机制，引导最优投资人自身衡量风险、承担风险，提升运营效率，降低政府支出责任。
对于政府对于缺口补助、使用者付费项目要建立基准的运营需求（包括收入、成本）标准并纳入竞价，还要建立超额利润分享机制保障政府利益。
要综合多项措施防止财承计算不超红线，但是实际支付中超财政承的情况。
（5）PPP项目必须要进行绩效考核，根据公共产品的功能状况进行相应的支付。有实质性经营内容，要合理论证要求其经营收入覆盖运营维护成本或项目公司总收入的一定比例。
（6）PPP项目风险分配要合理，不能存在将过多运营风险转回至政府方，导致政府实质过多承担风险的情况。
（7）PPP项目采购竞价要与未来支付直接关联，要能起到实质性起到通过竞争降低政府未来支出的效果。在采购竞价指标上提倡形成直接支付价格指标，逐步减少过程指标。
（8）PPP合同要推进标准化，防范92号文四个不得的出现。要在采购文件中将PPP合同主要框架及核心条款予以明确，强调政府采购的严肃性，强化对社会资本的履约管理。
重磅，财政部119号文：PPP新规14条！
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