提高矿产资源保障能力，是“双循环”战略的应有之义。2023年3月24日，财政部、自然资源部、税务总局联合印发《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号，下称10号文），同时废止2017年6月29日财政部、自然资源部联合印发的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号，下称35号文）。这是矿业领域的重大政策变动，是实施“双循环”战略的重大举措。现从矿业投资者的角度，对10号文略作评析。
文件全文可以上网查找，无需列出。考虑到矿业投资专业性、政策性强，这里列举了一些背景和矿业投资特点。
一、重要背景
（一）以竞争方式取得矿业权是常态
1.2017年2月27日中办、国办联合印发的《矿业权出让制度改革方案》（厅字〔2017〕12号）要求：“充分发挥市场配置资源的决定性作用，进一步扩大市场竞争出让范围。”
2.2017年4月13日国务院印发的《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号）要求：“全面实现矿业权竞争性出让，严格限制协议出让行为，合理调整矿业权审批权限。”
3.2019年12月31日《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）规定：“稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权。基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑，已设采矿权深部或上部的同类矿产（《矿产资源分类细目》的类别，普通建筑用砂石土类矿产除外），需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的，可以协议方式向同一主体出让探矿权、采矿权。”这在《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规〔2015〕3号）规定的允许协议出让矿业权限于五种情形的基础上，进一步限缩了允许协议出让矿业权的情形。
（二）自然资源部门出让探矿权而不出让采矿权是常态
1.2006年1月24日国土资源部印发的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）规定：《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，探矿权灭失、但矿产勘查工作程度已经达到详查（含）以上程度并符合开采设计要求的矿产地，不再设探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权。这应该是国家首次对设置采矿权提出了勘查程度要求（现行《矿产资源法》第13条规定：“勘探报告未经批准，不得作为矿山建设设计的依据。”该规定要求偏高，待修改）。
2.2011年1月20日国土资源部印发的《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）第二条规定：“划定矿区范围依据的矿产资源储量的勘查程度，应符合现行规程规范要求，大中型煤矿应达到勘探程度；非煤矿山、小型煤矿原则上应达到勘探程度；简单矿床应达到详查程度并符合开采设计要求；《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）中规定的第三类矿产应达到矿山建设要求的地质工作程度，具体要求由各省（区、市）国土资源主管部门另行规定。”
3.《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）第二条第一款将勘查程度要求的规定修改为：“矿区范围的确定应当依据经评审备案的矿产资源储量报告。资源储量规模为大型的非煤矿山、大中型煤矿依据的矿产资源储量勘查程度应当达到勘探程度，其他矿山应当达到详查及以上程度，砂石土等以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权的（以下简称‘第三类矿产’）勘查程度的具体要求按照各省（区、市）有关规定执行。”
4.《矿业权出让制度改革方案》（厅字〔2017〕12号）规定：“国家财政资金主要用于公益性地质工作，特殊情况下中央或地方财政全额出资开展勘查的，可以采取申请审批方式授予探矿权，完成规定的勘查工作后注销探矿权，纳入国家出资勘查形成的成果清单管理。”
5.《政府投资条例》（2019年4月14日国务院令第712号公布）第三条第一款规定：“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。”
综合上述，设置采矿权有勘查程度要求，财政资金原则上不再进行商业性矿产勘查投资，而通过20多年的矿业权出让，计划经济时代国家出资勘查形成的矿产地可设置而未设置采矿权的，已几乎不存在。因此，自然资源部门通常出让的只能是探矿权，而不是采矿权。当然，根据《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）、《矿业权出让制度改革方案》（厅字〔2017〕12号）等规定，对于不需要勘查可直接设置采矿权的砂石土类等矿产，自然资源部门仍将出让采矿权。
二、矿业投资的基本特点
（一）矿业投资属大额投资
上个世纪90年代，投资几十万元，即可开办一个采石场，这种时代已一去不复返了。根据目前政策，通说认为，再小的矿业项目，投资也在5000万元以上，大的项目则需几十亿元投资。
（二）矿业投资属长期投资
根据上述背景，通常情况下完整的矿业投资流程大致就是：第一阶段，在自然资源部门组织的探矿权招拍挂出让时，报名竞买，竞得探矿权；第二阶段，投资矿产勘查，使勘查区达到规定的勘查程度；第三阶段，完成项目环境影响评价、安全预评价等等前置工作，办理探转采手续，取得采矿权；第四阶段，进行矿山与选厂等基建；第五阶段，根据需要进行采选冶。前四个阶段没有产出，只有投入，但过程漫长，大致需要5—10年。因此，矿业投资属长期投资，投资回收期很长。
（三）矿业投资属高风险投资
矿业投资的高风险主要表现为：其一，找矿风险大，找矿项目能转为采矿项目的概率很低，相关资料显示，只有2%。其二，矿产品市场行情多变。以铁矿山为例，我国铁矿多为贫矿，往往铁矿石价格处于高位时采选可盈利，价格下跌时则亏损。其三，受政策影响大。比如产能与能耗政策限制、安全生产与生态环保要求趋严等。
三、10号文主要内容分析
根据权威部门答记者问，10号文主要解决的是“征收节奏靠前偏快、企业负担较重”问题。
（一）关于矿业权出让收益缴纳方式。10号文所附《按矿业权出让收益率形式征收矿业权出让收益的矿种目录（试行）》（下称《目录》）列举了144个矿种，占法定173个矿种的83.2%。以是否在《目录》中为标准，矿业权出让收益缴纳方式区分为两种：
1.对于《目录》中的矿种，矿业权出让收益由成交价部分和逐年缴纳的部分组成，即出让成交后缴纳成交价部分的矿业权出让收益，并在开采阶段按矿产品销售收入的一定比例逐年缴纳矿业权出让收益。企业能否实现减负，还要看成交价部分的金额大小。10号文规定以协议方式出让的，成交价按出让起始价确定——起始价征收标准尚待制定；多数情况则是以出让起始价为竞价起点，以竞价结果确定成交价，故成交价具有不可预见性。无论如何，这项将矿业权出让收益分为两部分的规定，是10号文的最大亮点，既坚持了以公开招拍挂方式出让矿业权的制度改革方向，又缓解了矿业投资商的资金压力。同时，这种改革，要求投资矿业更应当理性，竞价时要充分考虑今后另需逐年缴纳矿业权出让收益，通过二级市场受让矿业权时要核实矿种是否在《目录》内、矿业权出让收益缴纳情况等情况。
2.对于《目录》外的矿种，缴纳矿业权出让收益的方式仍沿用现有方式，并未改变，即以公开方式出让的按竞价结果确定缴纳金额；个别以协议方式出让的，则按评估值、基准矿价就高确定。
（二）关于分期缴纳。对于《目录》内的矿种，由于允许部分矿业权出让收益在开采阶段逐年缴纳，10号文要求一次性缴清成交价部分的矿业权出让收益。对于《目录》外的矿种，10号文不但允许分期缴纳，而且调低首次征收比例为10—20%（35号文规定的首次征收比例为不低于20%），减轻了投资商的资金压力。
（三）关于变更矿种。10号文第16条对此进行了规定。
1.探矿权人探获可供开采的矿产资源储量的，在开采阶段应当就实际所开采利用的各矿种（包括变更或新增勘查矿种）分年度缴纳采矿权出让收益；未探获可供开采的矿产资源储量的，无需缴纳开采阶段的采矿权出让收益。这就降低了探矿权投资中的找矿风险，无疑是一种制度进步，有利于吸引社会资金投向勘查领域。
2.矿业权人在开采阶段变更开采主矿种的，应按合同约定继续缴纳矿业权出让收益，并对新增矿种直接征收采矿权出让收益。值得注意的是，这里强调 “按合同约定”继续缴纳，不是按矿产品销售时的矿业权出让收益率继续缴纳。合同如何约定，有待权威部门印发合同示范文本予以明确。
3.按笔者理解，10号文第16条第三款“其中，变更后的矿种在《矿种目录》中的，比照第八条中规定的协议出让方式，按矿产品销售时的矿业权出让收益率逐年征收采矿权出让收益；变更后的矿种在《矿种目录》外的，比照第十一条中规定的协议出让方式，按出让金额形式征收采矿权出让收益”之规定，不单是对第二款的补充，不是发文单位的笔误，该款应当同时作为第一款和第二款的补充规定。
（四）关于新增资源储量。开采过程中的勘查、矿产品价格上涨、技术进步等因素均可引起资源储量增加。10号文第15条规定，已设且进行过有偿处置的采矿权，涉及动用采矿权范围内未有偿处置的资源储量时，比照协议出让方式，征收采矿权出让收益。35号文也有类似规定，但由于未解决矿产品价格处于低位时资源储量变少而无退款规定等问题，不甚合理。10号文对大部分矿种改按矿产品销售收入的一定比例逐年征收，使该政策趋于合理了。
总之，矿产品是工业的主要原料，矿业权出让收益政策事关重大。10号文充分考虑矿业投资特点，在坚持矿业权公开出让制度的同时，创造性地将大部分矿种的矿业权出让收益区分为成交价部分和逐年缴纳部分，同时调低了少部分维持以出让金额形式征收的矿种的矿业权出让收益首次缴纳比例要求，切实解决了“征收节奏靠前偏快、企业负担较重”问题。让我们共同期待出让起始价、矿业权出让示范文本、矿业权评估、基准矿价等相关配套政策的出台，期待矿业投资环境不断优化。
标签： #河北·保定政信收益权项目
评论列表