一、 政策支持
（一） 国家层面
（ 二）地方层面（以河南省为例）
二、闲 置土地形成原因及盘活需求
（一） 政府主体方面
（二） 产权人方面
三、 闲置土地项目盘活法律路径
（一）以优化土地利用方式为主要模式
（二）以扩大土地金融利用方式为主要模式
（三）以优化产权、资产重组为主要模式
国务院办公厅于2022年5月19日印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》国办发〔2022〕19号（以下简称“19号文”）。 19号文指出有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。本文围绕国有闲置土地资源的盘活利用实例，分析闲置土地再利用不同情景下项目盘活法律路径。
一
政策支持
在我国已从增量扩张进入存量发展的背景下，有效盘活存量资产和闲置土地对于推动城市转型发展，降低政府债务风险，扩大社会投资、形成良性投资循环具有重要意义。2022年以来，国家和地方层面相继发布了多个盘活存量资产的相关政策。
（一）国家层面
1、2022年5月25日，国务院办公厅印发了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）提出盘活存量资产重点方向和优化完善存量资产盘活方式。
2、2022年7月1日，国家发展改革委办公厅印发了《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号）提出建立协调机制、建立盘活存量资产台账、灵活采取多种方式盘活不同类型存量资产、推动落实盘活条件、加快回收资金使用、加大配套政策支持力度、开展试点示范、加强宣传引导和督促激励等8方面具体要求。
3、2022年11月2日，财政部印发了《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号）提出了行政事业单位国有资产盘活的六种方式。
4、2022年12月6日，国家发展改革委办公厅印发《盘活存量资产扩大有效投资典型案例的通知》，鼓励有关部门、各地方因地制宜研究出台盘活存量资产的有力有效措施，切实推动有关方面根据项目具体情况，灵活采用不同方式盘活存量资产、扩大有效投资，形成投资良性循环。
5、2022年12月19日，自然资源部、国务院国资委印发《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》（自然资发〔2022〕205号），提出了积极稳妥推进国有企业存量土地资产更名和处置、鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地、妥善处理各类涉地历史遗留问题、建立健全工作协同机制等政策措施
（二）地方层面（以河南省为例）
2022年9月30日，河南省人民政府办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见》豫政办〔2022〕94号（以下简称《实施意见》）。 《实施意见》提出要推动地方政府和国有企业积极盘活存量资产，并鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，将回收资金用于再投资，降低企业经营风险，促进持续健康发展。
二闲置土地形成原因及盘活需求
中华人民共和国国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二条规定：“闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。” 因此，对于土地管理利用的不同环节，均有不同的影响因素，如政府政策、规划、产业导向、金融变化、市场变化、产权人经营等方面，具体可从土地利用参与主体角度对造成土地闲置的原因进行归纳。
（一）政府主体方面
第一，国有企业基于国家划拨出让等方式取得土地资源，利用政府投资而形成的国有工业不动产资产或基础设施资产，因原规划条件无法满足生产经营需要而产生的土地低效利用。受国有企业公司制改制造成的不动产产权登记问题导致生产经营性土地利用问题。承担社会服务功能国有企业改制或调整功能过程中造成的存量土地未利用或闲置。此类原因多数受制于历史问题以及制度改革因素，造成的存量土地资源闲置，急需优化闲置土地资源利用方式或调整用途，从而达到产业转型或高效利用的目的。
第二，根据《闲置土地处理办法》第8条及《城市房地产管理法》第26条，因政府或不可抗力方面原因，导致土地供应后无法达到开发利用标准或无法动工开发造成的土地闲置。具体而言有：1、政府未按照约定交付土地；2、土地规划发生修改；3、因处置信访或军事管制、文物保护等问题导致无法动工开发；4、存在自然灾害等不可抗力；⑤政府、政府有关部门存在其他行为。因受上述情形造成土地二级开发障碍的被动闲置，虽然符合《闲置土地处置办法》第2条规定情形，但不适宜认定为闲置土地，具体需要政府主体采取必要措施解决土地利用障碍，保障产权人权益。
（二）产权人方面
政府供应土地后，因产权人经营原因、产业变化及市场变化等原因导致产权人未按出让合同约定或划拨决定进行土地开发，造成的土地低效利用与土地闲置。根据《闲置土地处置办法》第二条第2款规定，因产权人经营理念、管理方面等原因，误判产业形势、市场变化以及房地产投资自身需求，造成低效利用造成土地资产浪费、投资不足而停工闲置以及融资抵押问题无法开发而闲置。以上原因导致的土地闲置，一方面严重影响企业经营的良性发展，一方面浪费社会资源造成浪费，从产权人自身利益角度和政府管理角度，均存在急迫的项目盘活需求。
三闲置土地项目盘活法律路径
（一） 以优化土地利用方式为主要模式
1、盘活存量资产与改扩建有机结合
不同于以往的“拆改建”模式，城市更新模式的选择应严守住房和城乡建设部建科〔2021〕63号《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》要求的三道红线， 即“严格控制大规模拆除、严格控制大规模增建、严格控制大规模搬迁、确保住房租赁市场供需平稳”。以“北京市西城区新动力金融科技中心改造升级项目”、“天津港保税区海港区域城市更新项目”为例，政府城市更新模式以“开发方式”向“经营模式”转变，参与政府引导、市场运作、产权人参与的城市更新可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、使用人出资参与微改造。
2、挖掘闲置低效资产价值
针对老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产，以政府主导为方向进行改造与转型，不改变产权所有，依法依规合理调整规划用途和开发强度，重新收储出让或以协议出让方式，开发用于创新研发、卫生健康、养老托育、体育健身、休闲旅游、社区服务或作为保障性租赁住房等新功能。
3、政府和社会资本合作（PPP）/特许经营
政府和社会资本合作模式，在公共基础设施建设方面发挥了重要作用，可以合理引导私营企业、民营资本与政府资本合作，以特殊目的公司为载体，对项目资产进行建设、经营，并共享收益。在闲置土地盘活过程中，对存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目土地资产，引入社会资本，灵活运用转让—运营—移交、改建—运营—移交、转让—拥有—运营、委托运营等方式，将项目的资产所有权、经营权、收费权等转让给社会资本。
（二）以扩大土地金融利用方式为主要模式
1、发行不动产投资信托基金（REITs）
不动产投资信托基金（REITs）是国际通行的配置资产，具有流动性较高、收益相对稳定、安全性较强等特点，能有效盘活存量资产，填补当前金融产品空白，拓宽社会资本投资渠道，提升直接融资比重，增强资本市场服务实体经济质效。 短期看有利于广泛筹集项目资本金，降低债务风险，是稳投资、补短板的有效政策工具；长期看有利于完善储蓄转化投资机制，降低实体经济杠杆，推动基础设施投融资市场化、规范化健康发展。2020年4月24日，中国证监会国家发展改革委印发了证监发〔2020〕40号《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，支持在基础设施重点领域重点行业试点基础设施REITs。由符合条件的取得公募基金管理资格的证券公司或基金管理公司，依法依规设立公开募集基础设施证券投资基金，经中国证监会注册后，公开发售基金份额募集资金，通过购买同一实际控制人所属的管理人设立发行的基础设施资产支持证券，完成对标的基础设施的收购，开展基础设施REITs业务。以“深圳安居保障性租赁住房REITs项目”为例，设立红土深圳安居REIT（基金代码：180501），以深圳市人才安居集团运营的安居百泉阁等4个保障性租赁住房项目，建筑面积合计13.47万平方米为存量盘活资产，项目收益主要来源于房屋租金收入。
2、利用资产证券化
政府主导下，发挥国有资本优势，引导社会资本参与，对基础设施领域闲置土地等存量资产，以特许经营权、收费权、物业租金等收益权为基础，利用资产支持专项计划、票据等方式实现资产证券化。
（三）以优化产权、资产重组为主要模式
1、依法收回闲置土地或以产权交易方式推进闲置土地开发。对政府依法认定的闲置土地，按照法定程序强制受收回国有土地使用权，并对闲置土地重新收储，结合规划发展要求，重新招拍挂，以实现闲置土地收回再利用。对国有企业持有的闲置土地资源，在符合国土空间规划的前提下，国有企业可以通过自主、联营、转让等多种方式推进存量土地的改造开发，也可以由政府依法收回国有建设用地使用权重新供应，并给予原国有建设用地使用权人合理补偿。
2、利用闲置土地作价出资，资产重组。政府引导、鼓励招商，结合项目闲置资产和产业规划，出台优惠政策，在符合反垄断等法律、法规前提下，鼓励行业龙头企业通过兼并重组、产权转让、资产重组等方式加强存量土地资产优化整合，提升资产质量和规模效益。
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本文作者： 王少帅，郑州大学法学硕士，文丰房地产业务部专职律师。
执业方向：房地产开发法律事务、民商事法律事务。
执业期间，王少帅律师为河南省自然资源投资集团有限公司、河南国土开发投资有限公司、郑州金融岛建设发展集团有限公司、原银不动产有限公司、中梁集团河南区域公司、融侨集团郑州区域公司、河南大乘资产管理有限公司、长葛市建瑞置业有限公司、河南南乐国土开发有限公司、新乡自然资源联合投资有限责任公司、河南省河南饭店、郑州台隆房地产开发有限公司等单位提供常年法律服务。
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代理多起建设工程合同纠纷、商品房买卖合同纠纷、物业服务合同纠纷、民间借贷合同纠纷。
编辑 | 于杰
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