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文章来源：城投研究
作者：王小文
6月26日，国家审计署向十四届全国人大常委会第三次会议作 《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。此后，10余个省级政府陆续公布《关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。其中，地方政府投融资相关部门及人士应重点关注专项债、PPP、地方政府债务管理、投融资平台公司转型等内容。 以下，我们重点梳理各地审计报告披露的不规范行为，以期为各地政府投融资工作提供参考和借鉴。
一、专项债的规范使用
各地的审计报告几乎都涉及专项债，所发现不规范行为也较多，主要体现在五个方面。
1.在项目收益自平衡方面，实际收益与预期收益相差较大
（1）江苏省抽查2019年以来的346个政府专项债券项目，发现有275个项目近3年资金平衡方案预期收益未实现，其中255个未达预期的50%，涉及专项债券本金508.52亿元，易导致偿付风险。
（2）山东省抽查项目1615个，涉及资金2162.37亿元。从审计情况看，有的项目收益测算脱离实际，偿债能力差。有的项目建成后闲置或使用率低等，未实现预期收益，财政部门垫付债券利息1.76亿元。
（3）安徽省延伸审计了9个市新增地方政府专项债资金管理使用情况。审计结果表明，4个市、3个县的12个项目融资平衡方案存在预测项目盈利率过高、多估算项目收入等问题，项目实际收益难以覆盖本息。
（4）广东省审计报告指出，个别项目建成后未达预期效果，涉及金额5.75亿元。1个市级项目论证不充分导致投入使用后未达建设目标要求，涉及债券金额5.50亿元。
（5）吉林省审计报告指出，4市县9个已建成项目闲置或利用率低，收益未达到项目自求平衡方案设定目标。
2.在资金使用进度方面，部分专项债资金支出时间错配
（1）江苏省抽查62个市县发现，由于建设项目开工条件不成熟、实施进度滞后或债券资金安排超前等原因，至2022年末，54个市县有337个项目的政府专项债券资金未全部投入使用，结存金额229.44亿元，其中91.23亿元结存1年以上，未能发挥债券资金使用效益。
（2）湖南省审计了5个市本级和15个县市区，同时审计抽查全省专项债券资金1842.97亿元，占2021年至2022年发行专项债券的51.09%，发现专项债券资金管理存在不规范问题。部分市县存在挤占挪用专项债券资金、资金闲置未形成实物工作量、专项债券项目推进不力、项目收益未达预期等问题。
（3）河南省重点审计了省本级和44个市县，发现85.91亿元专项债券资金滞留闲置在财政部门或项目单位超90天，其中：省本级债券资金19.54亿元，滞留闲置最长达247天；南阳等29个市县债券资金66.37亿元，滞留闲置最长达300天。
（4）海南省审计报告指出，财政部门对专项债券支出进度真实性审核不到位，部分市县上报数据不实。8个市县“以拨作支”专项债券资金6.86亿元，滞留实有资金账户。3个县上报专项债支出进度不实，涉及资金3.53亿元。
（5）广东省审计报告指出，部分债券资金闲置，涉及金额10.09亿元。3个市因前期工作不及时未能按时开工建设，导致资金闲置，涉及金额4.34亿元；4个市部分项目建设进度缓慢，导致资金或配套设备闲置，涉及金额5.75亿元。5个市违规提前支付或多付工程款，涉及金额8.67亿元。
（6）吉林省审计报告指出，2市9个项目实际用款需求和资金安排存在错配。1市6个项目专项债券实际需求87.25亿元、审批获得45.06亿元，资金缺口42.19亿元，2市3个项目超用款需求申请专项债券造成资金闲置32.74亿元；6市县超工程进度拨付专项债券127.61亿元；3市将债券资金从债券收款账户转入其他商业银行开设的账户62.36亿元；2市8个项目在未开工的情况下预付工程款3.88亿元。
3.在资金使用领域方面，部分专项债使用不合规
（1）安徽省审计报告指出，3个市、1个县的7个项目未按实施方案建设，项目建设内容与申报方案出入较大，涉及资金8.12亿元。1个市、2个县存在开发区管委会或融资平台公司阶段性挪用专项债资金问题，涉及金额2.75亿元；2个市使用专项债资金回补国库垫款之外自有资金支付的费用共7.32亿元；1个市、1个区将专项债资金超范围用于前期费用1273.48万元。
（2）海南省审计报告指出，5个专项债项目不符合有关政策要求。一是3个专项债项目涉及禁止类内容。二是2个项目偿债来源与项目无直接关系。
（3）吉林省审计报告指出，5市县未按规定用途使用债券资金74.13亿元。
4.在项目推进方面，部分专项债项目前期手续不到位
（1）广东省审计报告指出，部分专项债券审批手续不完善。5个市未按规定编报或批复项目概算影响债券资金使用管理，涉及金额18.58亿元。
（2）吉林省审计报告指出，7市县22个项目因未能取得建设用地手续等原因，项目准备不充分难以按时开工，资金闲置59.93亿元。
5.在绩效管理方面，部分专项债项目管理不到位
（1）江苏省审计报告指出，有2个市县16个项目使用债券资金27.36亿元未设置绩效目标，有7个市县财政部门未组织开展2021年专项债券项目绩效评价工作，有35家单位的59个项目使用债券资金95.85亿元未开展绩效自评价。
（2）河南省审计报告指出，1833个专项债券项目未按要求组织开展绩效评价工作，涉及资金1341.23亿元；9个债券项目实施的重点绩效评价工作未及时完成，影响绩效评价结果运用，涉及资金22.7亿元。
二、PPP模式的规范应用
已公布的审计报告中涉及PPP专项审计内容的，主要是江苏和湖南两省。江苏省重点抽查了南京、无锡、徐州、扬州4个市的74个PPP项目，涵盖市政、交通、环保、文体等领域，涉及投资额1833.73亿元。湖南省对全省49个PPP项目以及省属国有企业参与PPP项目情况进行了审计调查。审计报告在肯定PPP模式在稳增长、调结构等方面积极作用的同时，指出问题主要包括：
1.监管不力造成政府付费增加
江苏省审计报告指出，有5个PPP项目因相关部门审核把关不严，导致政府多付费9104.35万元，其中2个PPP项目违规将政府方的资本金、征地费作为计算付费基数，2个PPP项目违反特许经营协议约定提高项目运营补贴标准，1个PPP项目虚增建设成本。审计指出后，上述多付费用已全部清算追回。
2.部分项目合同签订和执行不规范
（1）江苏省审计报告指出，有3个PPP项目违规签订合同或补充协议，设置不合理回报条件或改变合同实质性条款，违背了PPP项目运行规则，如1个PPP项目在招标后违规签约，将原授予社会资本方的非医疗设施特许经营权又返包给政府方，社会资本方仅负责投资建设不实际运营，每年却获得保底收益2000万元，损害了政府方利益。7个PPP项目社会资本方未提交建设期履约保函，6个PPP项目未提交运营期履约保函，10个PPP项目提交的履约保函不符合合同约定的要求。
（2）湖南省审计报告指出，部分PPP项目资产闲置，因地方政府和社会资本方未按协议履行相关义务，有的PPP项目资产闲置，有的成为“半拉子工程”。
3.部分项目建设管理不到位
（1）江苏省审计报告指出，有1个PPP项目因违规建设房屋被罚没、违规占用耕地被清除复垦，项目公司因此依合同约定提请仲裁索赔，导致政府方赔偿项目公司2.4亿元；7个PPP项目在未办理工程规划许可证、施工许可证的情况下开工建设；6个PPP项目在可行性研究报告未获批复的情况下，已开展采购；5个已开工建设的PPP项目因土地手续不全、违规决策等原因，目前处于停工状态；8个PPP项目因规划调整、融资不到位等原因实施缓慢、进度滞后，影响了投资效益。
（2）湖南省审计报告指出，部分项目建设进度滞后、后续管理不到位。5个项目未开工、停工，或未按期完工；6个项目资本金未到位或抽逃资本金；6个项目未及时办理竣工结算，欠付到期支出责任。
4.地方国企参与PPP项目引发债务问题
湖南省审计报告指出，部分地区异化PPP模式。省属国有企业参与PPP项目成为市县政府融资渠道，增加隐性债务风险。同时，地方政府拖欠问题突出，市县政府债务转嫁省属国有企业。
5.部分PPP项目未入库
湖南省审计报告指出，截至2022年末，6家省属国有企业以PPP名义参与实施项目11个，未纳入PPP项目库管理。
三、地方政府债务和平台转型
已公布的审计报告中，涉及地方政府债务审计内容的，也主要是江苏和湖南两省。江苏省对全省地方政府隐性债务化解及融资平台公司经营管理、风险防范情况进行审计，重点抽查了64个市县的273家一级融资平台公司。湖南省审计了5个市本级和15个县市区的债务问题。审计发现的问题主要包括：
1.在地方政府隐性债务风险防范和化解方面
湖南省审计报告指出，一方面新增隐性债务仍有发生，有融资平台举债建设公益性项目或变相建设形象工程及楼堂馆所，造成严重损失浪费。另一方面，债务化解落实不到位，有市县未按时完成隐性债务化解任务，有市县虚假化债。
2.在地方政府投融资平台转型发展方面
（1）湖南省审计报告指出，部分平台公司转型不到位，债务融资成本较高，且资产结构不合理，自主运营能力弱。有的市县除正常支付利息外，另向第三方额外支付其他费用，增加了融资成本。
（2）江苏省审计报告指出，部分地区融资平台公司经营管理不规范。其中：18个市县的38家融资平台公司未建立健全融资决策管理制度；35个市县的62家融资平台公司有188个工程项目未按规定招标，涉及合同金额195.96亿元；11个市县的13家融资平台公司有16个工程项目违反合同约定，提前支付工程款2.18亿元；21个市县31家融资平台公司盲目投资或投后跟踪管理不到位，导致或有损失36.26亿元。
四、政府投融资其他方面的问题
除了专项债、PPP、地方政府债务、平台公司转型等普遍存在的问题，还有以下几项涉及投融资领域的不规范行为。
1.在违规组织财政收入方面。湖南省对7个县的财政决算情况开展了专项审计；对全省市县“三保”支出及库款保障情况进行了审计调查。审计发现的主要问题：一是部分财政数据不真实，7个县通过土地“自卖自买”等方式，虚增财政收入；6个县隐匿财政赤字；6个县延压非税收入，人为降低非税占比。
2.在投融资平台公司的合规经营方面。湖南省审计报告指出，涉及企业投资经营领域“虚构业务”、“虚增利润”等问题线索22件。主要表现：为粉饰业绩虚增利润，开展高风险融资性贸易业务、虚构业务向境外企业出借资金、未经评估高价收购资产或溢价投资项目等。
3.涉及地方政府违规融资方面。吉林省审计报告指出，审计发现1市违规为企业承诺偿还贷款、回购股权，涉及资金6870万元；1县政府要求融资平台公司以借款形式投资民营房地产开发公司3800万元，到期未收回；1县违规以办公楼等资产入股融资平台公司。
五、政府投融资的亮点
虽然各地审计报告披露了不少不规范的政府投融资行为，但也总结提炼出不少好的经验做法。
1.江苏省在全国率先建立覆盖政府债务、政府隐性债务、融资平台公司经营性债务的全口径债务管理体系。作为政府和平台债务规模大省，江苏省建立全口径的债务管理体系，有助于更加科学地开展债务管理。
2.湖南省通过加强项目投资决策的管理，将财政承受能力评估嵌入项目决策和立项管理流程，让财政资金的使用更加规范、更有效能。
3.安徽省持续强化政府专项债券申报、审核、发行等环节的监管，严格审核专项债券平衡方案，防范债务偿付风险。同时，压实市县主体责任，建立违规使用专项债资金通报机制。
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