市县政府平台公司整合升级和
市场化转型发展“12345”三年行动方案（2023—2025年）
为做优做强做大市县政府平台公司，充分发挥国有企业和国有资本保障全市重大项目建设和重点产业发展的功能作用，围绕创新、人才、奖惩、安全等关键环节，重点打造一批资产规模大、市场程度高、投资效率优、融资能力强的综合性国有资本运营集团，更好服务“三地一区”两中心建设，促进全市社会经济高质量发展，制定本行动方案。
一、目标任务
全面实施“12345”三年行动计划。2025年底，全市打造1家AAA级龙头集团公司，培育2家国有企业在主要资本市场成功上市，年直接融资规模超过300亿元，年间接融资规模超过400亿元，年新增有效投资规模超过500亿元。
二、重点工作
（一）分类推进整合升级。2025年底，市级整合打造总资产超2000亿元、净资产超1000亿元的区域龙头集团公司，积极推进AAA级信用评级工作；县级政府平台公司总体净资产规模达到200亿元以上、区级政府平台公司总体净资产规模达到100亿元以上，各县、区主要政府平台公司主体信用等级不低于AA级，力争打造AA+级集团公司。
1．全面实施市属企业战略性重组和专业化整合。围绕市属企业主责主业和功能定位，加大国有资源注入，加速主业资产集聚，分类推动市场化转型发展。市城投公司整合市政领域资产资源，蚌投集团整合产业基金和重点产业资源，市国控集团整合交通、水利资产资源，通过兼并重组、业务转型、产权转让、关停退出等方式，全面整合质类相同资产，加速剥离主辅不明产业。除培育发展战略性新兴产业外，市属企业原则上不得新增非主业项目投资。在此基础上，通过整合现有市属企业，组建总资产超2000亿元、净资产超1000亿元的区域龙头集团公司，积极推进AAA级信用评级工作，持续增强国有资本和国有企业支持全市社会经济发展的功能作用。
2．全力推动县、区政府平台公司重组整合。各县、区政府（市高新区管委会、市经开区管委会，下同）要紧密结合本地区重大项目建设需要、重点产业发展规划和市场化转型发展方向，明确政府平台公司的主责主业和功能定位，深入开展县、区政府平台公司重组整合，充分发挥资源集聚优势。原则上县级政府平台公司数量不超过3个、区级政府平台公司数量不超过2个。以提升县、区政府平台公司资产规模和综合实力为目标，加快实现经营性国有资产应划尽划。2025年底，县级政府平台公司总体净资产规模达到200亿元以上、区级政府平台公司总体净资产规模达到100亿元以上。积极推进县、区政府平台公司信用升级，各县、区主要政府平台公司的主体信用评级不低于AA级，力争打造AA+级集团公司。
3．持续深化市县政府平台公司重点领域改革。以健全法人治理结构、完善现代企业制度为核心，进一步厘清公司党委会、董事会和经理层的权责边界，加快形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。突出党委会“把方向、管大局、保落实”地位，建立健全党委会前置研究讨论重大经营管理事项清单制度。强化董事会“定战略、做决策、防风险”职责，全面推进市县政府平台公司董事会应建尽建、配齐建强。发挥经理层“谋经营、抓落实、强管理”作用，全面实施经理层任期制和契约化管理。
（二）加大资产盘活力度。2025年底，市县政府平台公司现金流更加充沛。市场化运营收入占总收入比重超过50%，国有资产运营收入实现债务利息全覆盖。
4．提升存量国有资产运营效率。全面梳理盘活国有自然资源，将砂石、矿产、林权等国有自然资源，按权属关系交由市县政府平台公司统一运营处置。按照“应划尽划”原则，将特许经营权、收费权等优质业务资源，通过法定程序注入市县政府平台公司，多措并举增加政府平台公司的资产规模和现金流。支持市县政府平台公司通过合作开发、兼并重组等市场化方式，依法依规参与水、电、气等特许经营权项目运营。对市县政府平台公司所持与公共服务相关的资产和业务，综合考虑建设投入、运营成本、投资收益率等因素，依法依规动态调整污水处理费、垃圾处理费、水利工程供水等价格标准，进一步提升公共项目的资产价值和回报水平。充分发挥蚌埠市产权交易中心等产权交易机构作用，有效促进存量资产盘活。
5．加大增量国有资产供给力度。拓展城市空闲地、边角地、公园绿地、城市路桥附属用地、厂房、建筑屋顶、小区地下人防设施等空间资源，依托市县政府平台公司，通过改扩建车位充电桩、屋顶光伏电站、休闲商业旅游设施等方式，实现国有资产运营能力和城市品质能级的共同提升。对经改扩建具有商业和经营价值的资产，依法依规注入有关市县政府平台公司，开展市场化运营。
6．探索推进资产证券化业务。市城投公司整合循环经济产业园、充电桩和城市泊车，实施新型基础设施REITs项目；蚌投集团整合分布式光伏屋顶电站、高新区热电联产项目，实施能源基础设施REITs项目；市国控集团整合高速公路和收费公路，实施交通基础设施REITs项目。县、区政府平台公司可采取跨区域合作方式，组合各类优质底层资产包，积极推进REITs和ABS项目申报。2025年底前，市属企业力争发行REITs不低于2支，募集资金规模不低于50亿元。对成功发行REITs的市县政府平台公司比照首发上市给予奖补。
（三）优化投资运营效率。2025年底，市县政府平台公司市场化投资运营机制更加健全。重大基础设施项目保障能力充分增强，实现“借用管还一体、投入产出平衡”的良性发展格局，围绕全市重大项目和重点产业年新增有效投资规模超过500亿元。
7．健全政府投资项目建设运营机制。实施政府投资和采购项目集中交易，对公开招标的政府投资和政府采购项目，积极鼓励市县政府平台公司与社会资本共同参与市场竞争。对非必须招标的项目，可按照相关规定委托具备相应资质的市县政府平台公司承接。支持市县政府平台公司作为交通、农田、水利、城市更新等中央预算内投资项目法人，通过市场化方式依法依规筹措项目建设配套资金。推进实施政府投资项目“甲供材”制度，鼓励具有工程建设总承包资质的市县政府平台公司积极参与政府投资项目设计、施工、建设。
8．完善基础设施项目投资组合方式。按照“肥瘦搭配、收益平衡、领域组合、资产关联”的原则，通过“准公益项目+经营性项目”“准公益资产+经营性资产”“财政资本金投入+平台市场化投资”等多种方式，平衡项目经营性现金流，实现经营收益对项目还本付息的全覆盖，提升市县政府平台公司参与全市重大基础设施项目建设的积极性。
9．提升参股投资收益水平。市县政府平台公司要依法履行参股股东权利，在公司章程中约定国有股东对特定事项的否决权。市县政府平台公司要全面梳理存量参股投资项目，对满5年未分红、长期亏损的存量参股投资项目进行价值评估，属于低效无效的要采取退出措施，属于战略性持有的要强化跟踪管理。除培育发展战略性新兴产业、推动本地区重点企业上市外，对现金回报率低于政府平台公司融资成本的企业或项目，市县政府平台公司不得新增投资。2025年底，市县政府平台公司参股投资项目的综合现金回报率达到合理水平。
（四）持续提升融资能力。2025年底，市属企业培育2户以上国有控股企业在主要资本市场成功上市。市县政府平台公司直接融资规模超过300亿元，间接融资规模超过400亿元。
10．要用好“债券的钱”，提高债券融资规模。市县政府平台公司要在提升债券市场信用评级的基础上，聚焦存量债务置换、重点产业发展、重大项目建设等方面，通过发行债券提高直接融资规模。推进实施债券直融“集中承销、分批发行”制度，根据市县政府平台公司年度直接融资计划，依法依规引入综合实力强、发行经验丰富的券商和银行，集中开展债券发行和承销业务，畅通销售渠道，降低发行成本。
11．要用足“贷款的钱”，加大金融供给力度。常态化推进政银企对接活动，切实解决银行和政府平台公司信息不对称问题。市县政府平台公司根据年度项目投资计划提供融资需求，通过政府搭建对接平台，机制化转送有关金融机构，鼓励金融机构加大金融供给力度，在合理范围内为市县政府平台公司提供成本更低、期限更长的金融产品。加强与政策性开发性银行和商业银行对接，聚焦政府平台公司短期和高成本存量债务置换，创新金融产品。
12．要用活“上市的钱”，推动国企上市融资。全面梳理盘活国有企业上市资源，建立国有企业上市后备库，着力培育一批科技创新实力强、市场前景广阔的优质资源对接资本市场。加大对已上市和上市后备企业优质资产注入力度，支持企业通过兼并上下游产业、重组相同领域资源等方式，夯实主业资产，提升市场估值。鼓励上市后备企业通过出让存量、引入增量等方式，引入持股5%及以上的战略投资者作为积极股东，持续优化公司股权结构。支持符合条件的企业积极开展员工持股，综合运用多种激励措施，激发企业活力动力。2025年底，市属企业培育2户以上国有控股企业在主要资本市场成功上市。
（五）切实加强风险防范。2025年底，市县政府平台公司实现对经营、债务、担保等全方位、全流程的风险管控，抗风险综合能力进一步增强。企业合规管理和内控监督检查实现全覆盖，合规经营水平切实提高。存量债务结构趋于合理，债务期限和成本进一步优化。对外担保规模总体合理，担保风险基本可控。政府隐性债务化解完成既定任务目标。
13．加强经营风险防范。聚焦市县政府平台公司重点领域、重点人员、重点环节，建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点的内控体系，提升企业合规经营水平。2023年底前，实现市县政府平台公司一级企业合规管理和内控监督检查全覆盖。2025年底前，实现各级企业合规管理和内控监督检查全覆盖。严格重大经营风险事件报告制度，建立健全重大经营风险管控机制，及时采取应对措施，有效防范和化解重大经营风险。建立健全市县政府平台公司违规经营责任追究制度，全面履行责任追究职责，加大违规经营责任追究力度，切实筑牢国有资产安全防线。
14．加强债务风险防范。建立健全资产负债率约束机制，设置资产负债率基准线、预警线和重点监管线，严控超限债务过度累积。市县政府平台公司的资产负债率要保持在合理水平，既要防止资产负债率过高、债务风险过度累积，也要防止资产负债率过低、资本运作能力不足。要持续优化存量债务结构，加大对短期和高成本债务的化解处置力度，积极对接有关金融机构，通过采取置换、展期等方式，进一步延长债务期限，缓解偿债压力，释放流动性风险。严控第三方资管计划等高成本非标融资规模，市属企业和各县、区政府要结合实际制定化解方案，确保存量非标融资规模“只减不增”。
15．加强担保风险防范。市县政府平台公司提供对外担保应当坚持“量力而行、权责对等、风险可控”原则，对有产权关系的企业按股比提供担保，原则上不对无产权关系企业提供担保，确保担保规模总体合理、担保风险基本可控。对不符合上述要求的存量担保业务，市县政府平台公司要积极采取逐年压减措施予以清理。
16．严禁新增隐性债务。要牢固树立法治化思维和市场化理念，加快政府职能转变，正确处理好政府和市场关系。不得将法律法规明确禁止的公益性资产注入政府平台公司，不得以政府平台公司债务形式增加政府隐性债务。严格落实年度隐性债务化解计划，分类落实化债资金来源，确保化债工作按计划稳妥有序推进。
（六）推动市县协同发展。2025年底，市县政府平台公司区域发展更加平衡，项目共建、人才共育机制更加健全，各展所长、各补所短、相互促进的协同发展新格局更加完善。
17．加强项目合作共建。在重点产业投资方面，充分运用市场化投资运营机制，通过市级政府性投资基金，加大对县、区重点产业项目的投资力度。积极对接中央政策性基金、省十大新兴产业基金和国有资本股权投资基金，助推县域经济高质量发展。充分发挥基金管理团队作用，撬动更多社会资本投入县、区重点产业发展。加大市县政府平台公司基金共建，围绕县、区主导产业和发展规划，打造产业基金丛林。在重大基础设施项目建设方面，按照“谁受益、谁分担”的原则，建立健全市县政府平台公司重大基础设施项目建设和融资分担机制，实现市县两级“双向发力”。全面实施市区土地统一收储和出让制度，理顺市区事权和支出责任，加大土地资源统筹盘活力度，切实提升重大基础设施项目资金保障能力。
18．加强人才队伍建设。坚持党管干部原则和新时代好干部标准，结合市县政府平台公司战略规划和经营发展需要，公开选取一批政治素质好、业务能力优、创新意识强的年轻国企干部职工，建立全市政府平台公司人才储备库。推进市县政府平台公司人才双向交流，定向选拔一批专业性强、业务能力高、经验丰富的中高层管理人员和业务骨干开展挂职锻炼，畅通优秀人才交流渠道。支持市县政府平台公司通过专项人才引进、职业经理人招聘、工资总额单列等方式，加大对投融资等重点领域专业性人才的引进、培养和交流力度。
（七）深化重点领域改革。2025年底，市县国资监管效能切实提升，市县政府平台公司全面预算管理改革和收入分配制度改革不断深化，改革促进政府平台公司市场化转型和高质量发展作用日益凸显。
19．提升国资监管效能。切实将提升国资监管效能作为促进政府平台公司市场化转型和高质量发展的重要抓手，认真谋划符合本地区政府平台公司实际的改革深化措施。完善县、区国有资产监管和交易、投资、担保制度体系，建立健全权责分明、执行有力的国有资产全链条闭环式监管机制。各县、区要结合本地区国资监管任务，配齐配强国资监管队伍。县级要设置国资监管专门科（股）室，区级要配置国资监管专职人员，持续加强国资监管队伍建设。
20．实施全面预算管理。建立健全以服务市县重大项目建设和重点产业投资为核心的全面预算管理制度，切实提升市县政府平台公司支持社会经济发展的功能作用。在投资方面，要切实围绕市县政府确定的年度重大项目建设需要和重点产业投资情况，做好固定资产投资、权益性资本投资和其他形式投资在内的资本预算编制。在融资方面，要结合资本预算编制情况，做好年度融资和还本付息的资金预算，实现融资结构与资金安全的平衡、偿债时间与现金流量的匹配。
21．加大考核奖惩力度。持续深化市县政府平台公司收入分配制度改革，严格规范国有企业负责人经营业绩考核和薪酬兑现工作，全面实施对标考核。各县、区要参照市属企业负责人经营业绩考核体系，科学合理设置年度和任期考核指标，强化对投融资能力、债务风险防控、市场化转型发展方面的考核力度。树立“以位次论英雄、按业绩取薪酬”考核理念，各项考核指标优先横向对标全省县、区政府平台公司，对不具备横向对标条件的纵向对标本企业历史业绩水平。全面实施全员绩效考核制度，市县政府平台公司职工绩效性工资比例不低于50%，实现业绩升薪酬升、业绩降薪酬降。2023年底前，县、区国资监管部门健全完善所出资企业负责人经营业绩考核和全员绩效考核制度。
三、保障措施
（一）加强组织领导，抓好推进指导。市国企改革领导小组负责统筹推进市本级政府平台公司整合升级和市场化转型发展工作，依法依规指导各县、区工作有序开展。市财政局（市国资委）牵头，会同市发展改革委、市地方金融监管局、人行蚌埠市中心支行等部门成立工作专班，定期深入市属企业和县、区政府平台公司调研实际情况，进行工作指导，总结梳理经验，对普遍存在的共性和难点问题提出意见建议，适时运用多种方式进行工作调度，确保年度任务和总体目标按时完成。
（二）树牢红线意识，强化底线思维。各县、区政府和有关部门要充分认识政府平台公司整合升级和市场化转型发展工作的重要性、紧迫性，在投资、融资、担保等重点领域树牢红线意识，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
（三）明确任务分工，落实主体责任。各县、区和有关部门、市属企业要实行“一把手”工程，制定具体落实方案，明确年度任务计划，细化责任分工，狠抓工作落实。全市上下要形成主要领导亲自抓、责任部门具体推、平台公司全力干的协同推进机制，对工作中存在的问题要及时研究解决，有力有序推动各项工作任务落实落地。
（四）创新工作方式，实行协同共建。有关部门要选拔业务骨干组建专业服务团队，对政府平台公司实行“一对一”实施督导帮扶，通过业务培训、咨询顾问、人员交流等创新方式开展工作，重点推动市、县（区）政府平台公司整合升级和市场化转型工作。市属企业要各选择2—3个县、区开展对口协作，与对口县、区共同制订相关工作方案，明确工作计划。
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