朱静 财政部PPP中心专家 中国政信（政务）研究中心专家
过去的2022年对片区开发来说无疑是面临巨大压力和严峻考验的一年，一方面积极的财政政策和宽松的金融政策对片区开发的支持越来越大，同时，对遏制新增隐性债务的监管也不再像以往那么“严苛”，给片区开发带来了更大的发展空间。但另一方面，对房地产市场的严管调控以及疫情的困扰影响，导致了各地片区开发项目的举步维艰，进退两难。2022年的片区开发所经历的困难和面临的压力，也像2021年一样可以用“冰火两重天”来形容。
当历史的年轮进入2023年，站在新的起点，面对新的机遇和挑战，在新的历史时期，如何实现片区开发的高质量发展，作为片区综合开发的各参与方，我们需要一起来回顾2022，展望2023！
一、片区开发回顾2022
2022年，我国的基础设施投融资进入新的历史发展时期，这一年，可以说片区开发遇到了前所未有的发展时机和良好的投融资政策环境。主要体现在， 一是积极的财政政策持续发力：专项债发行规模达3.65万亿，中央预算内资金加大对各类项目的补贴； 二是宽松的金融政策表现积极：政策性银行对基础设施建设的支持全面发力，近8000亿资本金贷款做项目资本金补充； 三是超前的基建投资：大水利、大交通、大物流及县域及农村基础设施建设等全面开启； 四是基础设施领域对社会资本全面开放：土地一级开发市场、生态环境治理、水利基础设施、城镇基础设施、农业农村基础设施等； 五是国务院出台稳经济一揽子政策及接续政策，加大了对基础设施的投入力度； 六是二十大吹响“农业强国”的号角，全面推进乡村振兴，农业农村重大基础设施项目获中央预算内资金大力支持； 七是环境导向的EOD开发模式项目在全国范围内“大火”等。
2022年以来，片区开发项目获专项债等财政资金支持力度越来越大，金融机构对片区开发融资政策越来越宽松，社会资本参与的领域越来越广泛。据统计，截止到2022年末，全国范围内已完成招标落地的片区开发项目近百个，总投资已超一万三千亿。但同时，在宏观政策调控、疫情冲击等因素影响下，整个房地产市场持续低迷，土地招拍挂市场不断萎缩，在严重影响地方财政收入的同时，带给片区开发的负面影响更是巨大。
基于目前我国片区综合开发还是对土地出让金的“过度依赖”，其底层逻辑关系和实施的前提是土地的顺利出让，并形成新增财政收入（土地出让金），支付给开发主体后实现整个项目的“滚动开发”。显然，房地产市场的不景气，直接影响了片区开发的顺利推进和实施，也给2022年的片区开发带来了前所未有的压力。导致前几年已经落地正在实施的片区开发项目预期的征迁计划、建设计划、土地出让计划等无法按期完成，绝大多数项目推进举步维艰，前景“生死未卜”，部分项目已经陷入停滞状态，也有的百亿以上的大项目已经拆分为几个亿的小项目实施，还有的变更为总承包项目实施，部分正在推进的项目无法推进，已启动招标的项目无法顺利落地。同时，部分作为片区开发项目主力军的施工类央企，在片区开发项目实现不了“滚动开发”的前提下，面临着前期巨大的投资资金无法回收风险。可以说，全国范围内的落地及未落地片区开发项目在2022年都经历了前所未有的压力和考验。
二、片区开发展望2023
2023年是疫情结束后中国经济全面复苏的第一年，从二十大到中央经济工作会议都可以看出，积极向好的财政金融政策还将对基建继续全面发力，基础设施投资继续“适度超前”，基础设施投融资领域再次迎来宽松的政策背景和发展的大好时机，片区开发同样深受其益。
（一）政策支持为片区综合开发打下良好发展基础
1、财政支持方面：
中央经济工作会议明确，2023年继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策；积极的财政政策要 加力提效。近期以来，从全国财政工作会议到各地两会，都对实施积极的财政政策进行具体部署，为推动经济运行整体好转注入强劲动能。
如何“加力”：有专家预测，2023年新增专项债规模仍会保持较高水平，仍将作为地方政府稳定经济增长、完善基础设施建设的主要抓手，尤其是后疫情时代经济复苏尚有一定不确定性，土地出让仍存在较大不确定的整体经济环境下，专项债资金基于成本低、期限长等优势，因此其还将在基建投资中扮演越来越重要的角色。1月17日，广东、湖南、四川、江西四省集中在同一天内共发行地方政府债32只，发行额超2400亿元，其中专项债券27只，发行额近2000亿元，资金投向均为基础设施建设等领域。同时，专项债作为项目资本金的比例限制等方面的政策也在不断优化，这也将进一步加强专项债对于社会资本的撬动以及对于投资的拉动作用，对于片区开发综合使用“财政资金+金融资本+社会资本”的资金来源可行性打下了基础。
如何提效：“提效”就是要提升财政资金使用的效能，加大对重点基础设施领域的有效投资。对此，全国财政工作会议要求“坚持有保有压，积极支持科技攻关、 乡村振兴、区域重大战略、教育、基本民生、 绿色发展等重点领域。”
2、基础设施投资方面：
2023年1月18日，国家发改委召开1月例行新闻发布会称：将适度超前开展基础设施投资，加强交通、能源、水利等重大基础设施建设。下一步重点工作： 一是围绕重点领域和薄弱环节，持续释放投资潜力。适度超前开展基础设施投资，加强交通、能源、水利等重大基础设施建设，系统布局新型基础设施，加大制造业投资支持力度； 二是充分发挥各项投资政策组合作用，不断提升投资效能。推动专项债券项目加快建设，推动政策性开发性金融工具项目加快建设等； 三是加强重大项目储备，扎实做好项目前期工作；四是全面改善投资环境，提高投资建设便利化水平。通过投融资合作对接机制加强民间投资项目融资支持，支持民间投资多种方式盘活存量资产。推动基础设施REITs健康发展，回收资金用于新的项目建设。
3、金融支持方面
政策性金融机构继续全面发力，支持适度超前的基础设施建设，尤其是国家开发银行，将在2023年全面加强5大领域基础设施开发性金融支持，发挥中长期投融资优势，完善全行服务基础设施建设体系；支持建设现代化产业体系，大力支持产业升级基础设施建设和科技创新，促进形成科技、产业和金融的良性循环等。
（二）“新政”背景下2023年片区开发项目谋划思路和要点
2022年片区开发所面临的“窘境”，不能不说除了房地产的政策调控等因素影响外，也和其自身的实施模式有着较大的关系，那就是，整个片区开发最终来看都是对土地出让金的“过度依赖”。当土拍市场严重下滑，土地出让成为片区开发最大不确定因素的同时，前期设计的“滚动开发计划”以及将土地出让金作为还款来源的目标等都成为空谈，最终投资人的“刹车”是必然的，项目停滞是必然的，投资短期内无法回收的风险也是必然的。2023年，如果再延用传统老套的模式实施片区综合开发，无疑还将继续是“一盘死棋”。
展望2023年的片区开发，对政府和社会资本双方来说都将是政策背景更好而挑战更大的一年，但在房产及土拍市场短期内仍较低迷和不景气的形势下，片区开发不应再按照以往“只关注土地的一级开发，只使用土地出让金作为还款来源”等的传统开发理念和开发模式去包装和谋划，而是要正确面对新的历史发展时期市场带给片区开发的问题和挑战，按照国家“生态优先绿色发展”等的政策导向和各项投资政策的“组合拳”，围绕“可融、可行、可落地”的目标，有针对性地包装谋划可融资落地的片区开发项目。笔者结合参与片区开发的实践，总结2023年及未来几年片区开发项目的整体谋划思路和要点：
1、从“绿水青山”中谋划项目
遵循“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持生态产业化和产业生态化的开发理念，坚持生态优先，绿色发展的建设新模式，并以此作为片区开发类项目实施和推进的目标和方向：
（1）生态环境导向的EOD开发模式仍将继续成为2023年综合开发项目的重点。
延续2022年的“大火”，EOD模式的片区综合开发仍是各地政府及社会投资人广泛认可的项目实施模式，能够在完成环境治理的同时发展关联生态产业，实现生态优先，绿色发展，实现政府的“零投入”或少投入，显然会成为更多地方政府热衷的项目开发模式。同时，也因其具备较强的可融资性，能够获得政策性金融机构的融资支持，而广泛受到国央企的“青睐”。
据统计，2022年招标落地的片区开发项目中，建设内容仅包含土地一级开发的，多数无法完成融资，投资人在中标后基本没有推进的积极性或推进极为缓慢。而EOD模式的综合开发项目在完成中标后基本都落实了项目融资问题，整个项目推进都较为顺利。
目前山东、安徽、江苏、福建、广西等地都建立了本省的EOD试点项目库，并出台了相关的支持文件，尤其是江苏福建两省有着比较多的支持政策，为EOD项目的实施和落地提供了较好的政策环境，其他没有建立试点项目库的省份也都在积极推进EOD项目的入库和落地。可以确定的是，在2023年，生态环境导向的EOD开发模式还将成为多数地方政府认可并积极采用的开发模式。
（2）生态产品价值实现机制下的“生态产品经营开发机制”，为片区开发带来新的机遇
为统筹推动生态保护和经济发展，有效解决生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等现实问题，走出生态优先、绿色发展的新路径，2021年4月中共中办国办公联合印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称意见），同时明确了具体的“实现机制”，并将生态产品价值实现工作推进情况作为评价党政领导班子和有关领导干部的重要参考。显然，在2023年及未来若干年，该项工作都将成为地方党委政府经济工作的重中之重。
意见中提出的“健全生态产品经营开发机制”，鼓励“拓展生态产品价值实现模式，鼓励采取多样化模式和路径，科学合理推动生态产品价值实现、、、鼓励盘活废弃矿山、工业遗址、古旧村落等存量资源，推进相关资源权益集中流转经营，通过统筹实施生态环境系统整治和配套设施建设”等内容要求，将成为更为广泛意义上的EOD模式的片区综合开发。从地方政府的角度来说，充分建立并落实生态产品价值开发利用的各项机制，对推进县域特色生态产业化，充分发挥县城在县域生态产品价值实现中的重要载体作用有着积极的推动作用；对地方国企央企来说，积极参与生态产品的经营和开发利用，必将对自身业务的发展带来全新的机遇和空间。
2、从“乡村振兴”上谋划项目
2022年以来，围绕乡村振兴，各类农业农村基础设施建设项目尤其是重大项目就有着非常好的政策背景。从中共中央国务院《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》到《乡村建设行动实施方案》，到国开行、农发行四部门联合印发文件《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》（农办计财〔2022〕20号），再到《关于做好2022—2025年中央预算内投资农业建设项目储备工作的通知》（农计财便函〔2022〕196号），又到《关于做好农业农村基础设施建设重大项目谋划储备的通知》，都在支持农业农村基础设施发展和重大项目谋划和推进，并要求“将零散项目整体实施并包装为大工程，既可承接政府财政投资和投资基金，又可申请政策性、开发性或商业性信贷资金；鼓励有条件的地方将重点领域项目进一步统筹谋划、整体包装，形成投资规模更大的综合性整装项目”。
党的二十大之后围绕全面推进乡村振兴和建设“农业强国”的战略发展目标，更是有一系列支持乡村振兴的政策出台，一大批乡村振兴项目和资金申报和落实。近期，为统筹推进乡村建设，强化乡村建设项目布局、项目统筹和项目管理，国家乡村振兴局、农业农村部、国家发展改革委制定了《乡村建设项目库建设指引（试行）》《乡村建设任务清单管理指引（试行）》（国乡振发〔2022〕19号），未来将成为县级统筹推进乡村建设的重要指导作用。
依据现行支持乡村振兴的国家政策，政府可以创建的乡村振兴项目主要包括：农业现代化示范区，“百县千乡万村”乡村振兴示范县（镇村）、现代农业产业园、田园综合体、国家农村产业融合发展示范园、国家农村一二三产业融合发展先导区、国家农业可持续发展试验示范区、农业绿色发展先行区、国家农业科技园、国家农业高新技术区、国家林业产业示范园等二十余个项目。上述大多数项目不但可以片区综合开发的模式实施，还能获得中央预算内资金支持，最高奖补可达一亿元。
据此，我们可以从上述政策中寻找到许多以片区综合开发为载体的乡村振兴项目机会，可以结合完善乡村基础设施，改善乡村人居环境，提升乡村产业化水平、建设宜居宜业和最美乡村等乡村振兴的重要任务，谋划“涉乡”类片区综合开发项目。
3、从“存量资产”里谋划项目
有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，是未来我国构建新发展格局，推动高质量发展的重要方式，按照《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）确定的盘活存量资产的重点领域“统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等”。青岛已在全国率先发布《青岛市重点低效片区（园区）开发建设三年攻坚行动方案（2022-2024年）》，以中心城区为重点，以重点片区、重点任务为突破，系统谋划并先期启动10个重点片区（园区）开发建设，以点带面带动全市低效用地再开发，引导城市发展由追求增量扩面向挖潜存量提质转变。
近期国家发改委公布了24个盘活存量扩大有效投资典型案例，其中， 盘活存量资产与改扩建有机结合案例包括了北京市西城区新动力金融科技中心改造升级项目、天津港保税区海港区域城市更新项目； 挖掘闲置低效资产价值案例包括了天津市河西区泰达控股爱米斯保租房项目、江苏省徐矿集团老旧矿区改造项目、浙江省温州体育休闲公园改造项目、广东省佛山市佛山创意产业园项目、北京市平谷区联东集团盘活闲置土地资产项目等。
既然有成功的经验在先，那么就可以围绕“盘活存量资产与改扩建有机结合”及“盘活闲置低效资产”两个重点领域很好地谋划片区综合开发项目。
4、以“统筹和综合”思维谋划项目
面对房地产市场的持续低迷和土拍市场的萎缩，尤其是财预〔2022〕126号） “严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入”的新规后，如果还用传统依赖土地出让金的模式实施片区开发，无疑是“前路渺茫”。为此建议，在新的历史发展时期，地方政府实施片区开发时，不能再仅算“土地账”，要谋划好如何向“市场”要收益的投融资规划；对于片区开发的实施内容，要逐步向公益性、准公益性、经营性项目综合包装，并立项一体化实施的模式转变；片区开发的资金来源，要通过科学包装谋划，形成“财政资金（专项债）+金融资本+社会资本”共同投资片区开发的新格局。
同时，对于2022年以来面临“困境”的存量片区开发项目，建议通过以下方式“解困”：一是，通过再谈判方式与实施主体协商一致，及时调整和优化项目实施内容，最大限度争取专项债及金融资本支持；二是，科学调整项目的交易架构，变“一元”为“二元”，即将原由项目公司完成的全部工作，可以通过下设子公司的方式拆分由不同专业主体完成；三是，积极争取金融机构支持，实现项目的可融资；四是，协商一致将项目提前终止，另行包装可顺利推进的项目实施模式。
（三）片区开发的“七要七不要”：
一项事情的成功靠的是“思路决定出路”，对于片区开发来说，立足何种出发点，基于何种开发思路，就决定了片区开发的成败与否。笔者结合自己参与片区开发的经验，总结现阶段一个成功的片区开发项目在开发思路上应具备的“七要七不要”：
（1）片区开发的实施阶段，要一二三级联动，全生命周期综合算账，不要仅停留在一级开发阶段；
（2）片区开发的资金来源，要学会综合使用财政资金（专项债）、金融资本、社会资本，不要仅考虑只将土地出让金作为开发资金来源；
（3）片区开发的实施范围：要扩大到生态环境治理、乡村振兴等范围，不要仅停留在“城镇开发边界”；
（4）片区开发的建设内容：不要只有基础设施和公建配套，要增加经营性及准经营性项目内容；
（5）片区开发的实施方式：不要一律采用“投资人+EPC”模式，要增加运营内容（运营主体为项目公司而非投资人），采用“投资人+EPC+O”或“产业基金+投资人+EPC+O”的模式；
（6）片区开发的交易架构：不要把片区开发的交易架构都设计成“一元架构”，即：由实施主体和投资人组建的项目公司完成开发区域范围内容的全部及全生命周期的工作，而要设计成“二元架构”，即在项目公司（母公司）下设不同领域的专业公司，负责该专业领域项目投资开发，由母子公司分工协作，共同完成片区开发的各项工作。
（7）片区开发的开发领域：不要仅注重新领域的开发建设，还要学会通过盘活存量资产的方式实施片区综合开发。
相信只要树立正确的开发理念，找到准确的开发方式，利用好现行政策给予的开发机会，2023年及今后的片区开发项目都将会有更好的发展前景。
作者简介
财政部PPP专家，中央财经大学PPP智库专家，中国政信（政务）研究中心专家，中国地方政府投融资研究促进办副主任，中能国和产业发展集团合伙人首席专家。
专注基础设施领域投融资咨询及法律咨询，精通基础设施投融资及政企合作领域专业知识，主导完成了100余起片区综合开发、城市更新、EOD、PPP等项目的投融资及法律咨询服务。在服务过程中，能依法合规谋划包装项目，设计各类项目的投融资规划方案、交易结构、运作模式、回报机制及政府债务风险防范措施等，为政府依法合规推进项目当好参谋，为项目的“可行、可融、可落地、可实施、防风险”打下扎实基础。
近年来，发表基建投融资及片区综合开发、EOD项目谋划等方面的原创文章80余篇，为各地政府及国企央企等专业讲座近百场。著有专著《政府（实施机构）PPP实务操作指南》《PPP与法律咨询》《片区开发合规要点与实操指南》。在基建投融资、片区综合开发、EOD、城市更新、政府债务风险防范等领域有着丰富的理论知识及实操经验。
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