近期，国务院国有资产监督管理委员会印发了《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号）从参股投资管理、参股股权经营管理、参股股权退出管理、监督问责四个方面进一步规范了国有企业参股的管理，对国有企业参股管理提出了新的要求。
该办法是在2019年12月国务院国有资产监督管理委员针对中央企业参股出台《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规〔2019〕126号）的基础上吸收“国企改革三年行动”的成果，意在加强国有企业参股管理，提升国有资本配置效率，维护国有资产安全，促进混合所有制经济健康有序发展。
此次出台的《国有企业参股管理暂行办法》对国有企业以参股的形式与社会资本方合规合作具有重要意义，也是双方设置合作交易模式的重要参考依据之一，以下我们将《国有企业参股管理暂行办法》的重点内容予以解读。
#1
明确了国有企业参股的基本定义
《国有企业参股管理暂行办法》第二条明确“参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资。”
即可从持股比例不超过50%（含50%）和不具有实际控制力两个维度确定量参股的定义，恰与《企业国有资产交易监督管理办法》第四条所规定的国有及国有控股企业、国有实际控制企业的定义呼应，使得国有企业参与的概念更加明确，也与国有及国有控股企业、国有实际控制企业的概念易于辨析。
- 《企业国有资产交易监督管理办法》-
第四条 本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：
（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；
（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；
（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；
（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。
#2
明确参股管理依法合规、突出主业、
强化管控、合作共赢的四个原则
依法合规是依法治国在国有企业监管领域的具体要求，也是确立国有资本与社会资本建立互信合作的基础。
突出主业是要服务国家战略，有效发挥参股经营投资在战略性新兴产业培育孵化等方面的积极作用，促进国有资本布局优化和结构调整。
强化管控是要求严控经营风险，严防国有资产流失，促进国有资产保值增值。
合作共赢则是要求国有资本与社会资本之间相互尊重，取长补短，激发市场主体活力。
-《国有企业参股管理暂行办法》-
第三条 国有企业参股管理应当遵循以下原则：
（一）依法合规。严格遵守法律法规和国有资产监督管理规定，规范开展参股经营投资，加强合法合规性审查，有效行使股东权利，依法履行股东义务，维护国有企业合法权益。
（二）突出主业。以高质量发展为目标，服务国家战略，聚焦主责主业，有效发挥参股经营投资在战略性新兴产业培育孵化等方面的积极作用，促进国有资本布局优化和结构调整。
（三）强化管控。严格参股经营投资管理，加强审核把关，完善内控体系，压实管理责任，加强风险防范，严防国有资产流失，促进国有资产保值增值。
（四）合作共赢。尊重参股企业经营自主权，有效发挥参股企业各方股东作用，激发各类市场主体活力，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。
#3
明确提出严控非主业投资，
不得以“股权代持”“明股实债”的方式合作
在参股投资管理方面要求严格落实国有企业投资管理的规定并提出细化要求，明确提出严控非主业投资，不得以“股权代持”“明股实债”的方式合作。
· 针对参股投资方向要求“坚持聚焦主责主业，符合企业发展战略规划，严控非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务。”
· 针对参股投资主体要选择经营管理水平高、资质信誉好的参股合作方，且明令禁止不得选择与集团公司及各级子企业领导人员存在特定关系（配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等）的合作方。
· 针对参股投资合作的具体方式，要求合理确定持股比例和股权结构，不得以股权代持、“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式开展参股合作。针对参股各方的权利义务设定上要求必须明确分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权及股权退出等重点事项，避免对参股股权管理失控，有效维护国有股东权益。
· 针对参股投资的决策问题要求健全参股投资决策机制，强化投资决策统一管理。对于国企改革三年行动提出的决策权向下授权的问题，一方面要求参股投资决策权向下授权应当作为重大经营管理事项经党委（党组）前置研究讨论，由董事会或未设董事会的经理层决定。另一方面是要求授权的企业管理层级原则上不超过两级。另外，对于参股投资的一定额度纳入“三重一大”范围，由集团公司决策。
在参股出资方面要求对共同出资新设企业，不得对其他股东出资提供垫资，不得先于其他股东缴纳出资。
#4
在参股股权经营管理提出具体要求，
强调国有企业基层党组织对于企业治理与管理的积极作用
在参股股权经营管理既对股东代表、董事监事或者重要岗位人员的履职提出了要求，还对财务管理、无形资产管理、参股投资后评价提出了要求，还强调国有企业基层党组织对于企业治理与管理的积极作用。
- 《企业国有资产交易监督管理办法》-
第三章 要求结合企业实际建立重要参股企业名单，将没有实际控制力但作为第一大股东以及其他持股比例较高的参股企业纳入其中，探索实施差异化管理。
在选派的重要岗位人员应当加强管理建立健全选聘、履职、考核和轮换等制度，明确国有企业及其各级子企业领导人员在参股企业兼职，应从严掌握。
一般不跨级兼职，不兼“挂名” 职务，不得在兼职企业领取工资、奖金、津贴等任何形式的报酬、股权和其他额外利益。还要求委派人员及时掌握并向派出企业报告重大事项，并定期向派出企业述职，每年至少1次。
对于对参股企业章程重要条款修订、重大投融资、重大担保、重大产权变动、高级管理人员变动和薪酬激励及公司合并、分立、变更、解散等事项，应当深入研究论证，充分表达国有股东意见。
· 在财务管控方面：重点强调要严格控制对参股企业提供担保，确需提供的，不得超股权比例提供担保；对于投资额大、关联交易占比高、应收账款金额大或账龄长的参股企业，应当加强风险排查。
· 在参股经营投资方面：通过强化参股企业公司治理、盈利水平、分红能力、增值潜力、与主业关联度等的综合分析，全面评估参股经营投资质量，并根据评估等情况分类管控。
· 在无形资产管理方面：要求国有企业不得将字号、经营资质和特许经营权等提供给参股企业使用。产权转让、企业增资导致国有企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后标的企业不得继续使用原国有企业的字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以原国有企业名义开展经营活动。
· 参股企业党建工作方面：提出原则上由持股比例最大的国有股东或国有资产监督管理机构领导和指导为主，按照有关规定落实管党治党责任。国有参股企业党组织关系、党建工作领导和指导责任归属国有资产监督管理机构或国有企业的，原则上应当保持稳定。
#5
明确参股股权退出的硬性条件并鼓励以创新方式退出低效无效参股股权，
提高处置效率，加快资产盘活
- 《企业国有资产交易监督管理办法》-
第二十四条规定，除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资。
第二十五条规定，加强研究论证，创新方式方法，合理选择股权转让、股权置换、清算注销等方式，清理退出低效无效参股股权。
充分发挥国有资本投资、运营公司作用，积极探索委托管理、 集中打包、重组整合等措施，集中处置低效无效参股股权，提高处置效率，加快资产盘活。
#6
要求国有企业应当将参股经营投资作为内部管控的重要内容
在监督问责方面，要求国有企业应当将参股经营投资作为内部管控的重要内容，建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点的内控体系。
重点关注参股企业财务信息和经营情况，对各级企业负责人开展任期经济责任审计时，应当将参股投资、与参股企业关联交易等有关事项列入重点审计内容。
*附件
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作者介绍 ：
李超，华格律师事务所高级合伙人、华格律师事务所副主任、华格律师事务所首席律师、华格律师事务所行政业务部负责人、青年律师委员会委员、环境、资源与能源法专业委员会委员。专注土地征收、安置补偿、行政强制等土地一级开发，国有建设用地与建设工程批后监管涉及的土地违法行为、出让合同纠纷、闲置土地处置、违建查处等土地二级开发，矿产等自然资源违法等自然资源领域的行政监管业务及国有企业监管领域。
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作者 | 李 超
校对 | 屈虎虎
图片 | 摄图网
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